朱海就：什么是城市化的根本问题

2012年08月20日 08:56
来源：凤凰财经

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最近城市化的话题又多了起来，这不奇怪。在经济陷入低谷的时候，怎么才能摆脱经济困境呢？人们会想到城市化，因为我们的工业化已经到了一个比较高的程度，而城市化的水平相对还比较低，通过城市化来拉动经济就成了决策者考虑的招术。其实，一直来，地方政府也在动“通过城市化拉动经济”的脑筋，比如不久前开封市要投资千亿打造一个新城就是非常典型的例子，还有前几年重庆市也是这样做的。那么城市化的核心是什么呢？如果城市化是一条出路，那么为什么包括开封和重庆在内的地方政府的“城市化的意愿和举措会受到普遍的质疑和批评？如果这些地方政府的城市化战略有问题，那么城市化的正确方向是什么？这些问题无疑是值得思考的。但遗憾的是，很多学者在城市化问题上费了不少口舌，也没有把这些根本性的问题说清楚，他们往往只是围绕数字大做文章，甚至根本就不涉及上述这些根本性的问题。

当前的城市化被扭曲

我们看到我们的城市中有很多的外来人口，他们很多已经是“常住人口”。在统计城市化率时，这些外来常住人口是被统计在内的，但是他们享受的城市的服务又有多少呢？也许大多数人每天都在奔波生活，赚口饭吃而已。因此，数字说明不了问题

城市化率有一个众所周知的定义，也是在各种学术论文和政府报告中应用得最多的，就是“城镇人口占总人口(包括农业与非农业)的比重”，然而，这是一个“人口统计学”意义上的定义，而非经济学上的定义。人口统计学角度的定义一个最大的问题就是忽视了个体，具体说是用一个冰冷的数字代替了城市中无数个体的“主观感受”。这个概念的人口统计学解释确实为衡量政府政绩提供了便捷的途径：城市人口越多，就代表着城市化水平越高，也就意味着城市化目标的不断实现。然而，把人们吸引到城市，是否就算是城市化的实现了呢？笔者不敢苟同这种观点。如果人们到了城市，却不能改善其福利，享受更高品质的生活，那么这个这样的城市化又有什么意义呢？

我们看到我们的城市中有很多的外来人口，他们很多已经是“常住人口”，比如上海外来常住人口已经接近900万，达到总常住人口的39%，一些中小城市外来常住人口的比重甚至更高。在统计城市化率时，这些外来常住人口是被统计在内的，但是他们享受的城市的服务又有多少呢？也许大多数人每天都在奔波生活，赚口饭吃而已。因此，数字说明不了问题，数字所反映的城市化率的高低不能说明人们是否在城市中改善了福利。

我们不得不不面对这样一个事实，即我们的城市中“到处是高楼大厦”、“高房价”和“人们得到的社会服务的质量很低，很多人甚至根本没有什么社会服务”等现象并存，如用房地产的发展水平去衡量城市化，我们的城市化水平在世界上恐怕是很高的，但这只能说明我们的城市化是畸形的，通过发展城市的房地产，经济增长率提高了，然而多数人的生活水准没有改善。换句话说，城市应该提供的社会服务的数量和质量都没有跟上。

迄今为止，地方政府推动城市化的思路都是围绕“房地产和基建”展开的，如开封市，这一思路的结果，如上所述，产生了畸形的结果，而且在当前的经济形势下，已经无路可走，因为这样下去，政府的负债率更高了。今后城市化的进一步发展急需改变思路，但这需要人们首先改变观念，其中主要是对社会服务的性质的认识。

城市的社会服务应私人供给

为什么我们的大城市中聚集了那么多的人口，却未见有社会服务水平的相应提高呢？笔者认为一个根本的原因是政府对社会服务的垄断，扼杀了社会服务的市场化供给，使集聚的规模效应不能显现

人们聚集到城市，是因为聚集在一起有规模效应(包括溢出效应、网络效应等等)，这种规模效应使社会服务的提供有了可能性。如是在分散居住的状态下，这种服务的提供是不经济的。但是，为什么我们的大城市中聚集了那么多的人口，却未见有社会服务水平的相应提高呢？笔者认为一个根本的原因是政府对社会服务的垄断，扼杀了社会服务的市场化供给，使集聚的规模效应不能显现。

当前，城市最重要的教育、医疗和公共交通基本上掌握在政府手中，政府垄断这些服务，造成这样几个问题：一是供给的不足，政府对市场需求的反应往往是滞后的，缺少超前规划的眼光；二是质量很低，如公立的教育服务，缺乏市场竞争的压力之后，没有了改善服务的动力；三是配置不当，掌握财政资源的政府部门考虑的往往不是如何将资源更优地配置(其实也是做不到的)，而是如何方便集中管理，这就是为什么政府喜欢在城市中建几所现代化的医院，建一两所大型的图书馆，而很少把资金投向社区性的医院和社区图书馆，所以，大医院人满为患、看病难，以及社区性的图书馆在国内绝多数城市中几乎连影子都看不见。

有一个极为常见的谬见是社会性服务应该由政府提供，如由私人供给，那么会产生“市场失灵”，因此他们把“社会服务”称为只有政府才能提供的“公共产品”。但我们须知，医疗、教育和交通等等“公共产品”和任何其他的服务在性质上没有任何的不同，如其他的服务(如餐饮)可以由私人供给，那么这些服务也是可以由私人供给的。其实我们是很难区分什么服务应该是私人服务，什么服务应该是公共服务的，比如住房，有政府提供的经济适用房和廉租房等等，这时它有“公共品”的性质，如是私人购房或租房，那就是私人品了，没有理由认为政府提供公共品一定比居民自己购买私人品更优。

私人提供社会服务的一个好处是“支出”和“得到的服务”相对应，即个人有多少的支出，就会得到多少的服务，比如医疗和教育这些服务，城市居民可以直接向私人生产者购买，而交通服务根据占用道路的多寡，向道路的所有者或私人代理人缴纳费用。在私人供给社会服务的模式中，私人和社会服务的供给者之间是合约关系，因此，也是对等和平等的关系，这也意味着他们之间法律关系的确立，这是法治社会的基础。

而政府通过税收提供社会服务却是强制性的，是对契约关系的排斥，政府提供的服务再差，居民都要接受，没有选择。还有，政府和居民之间不是一种“市场化”的关系。由于税收是强制性的，我可能并不需要那样的服务，但却被迫地为之缴纳了税。由于政府具有这种强制的权力，政府往往不会因为它有多少财政收入而办多少事，而是想办多少事就征多少税，这就导致税负越来越高。还有，税收虽然也是“公共服务的价格”，但这个“价格”是一个“整体性的”价格”而不是针对某一服务的“价格”，因此，也就不能反映市场供需的变化。再则，税收作为价格是很模糊的，不透明的，如间接税就是这样。还要指出的是，并不是政府投的钱多，创造出的社会服务就多，比如医疗服务，就是很明显的例子，政府投了很多钱，但仍很缺乏，而利用市场化的手段，却不需要政府投入一分钱就能不断地生产出需要的服务来。因此，社会服务供给的多寡和财政投入并无直接联系。

“公共服务均等化”是幻觉

在城市中确实存在严重的“公共”服务不均现象，如公务员，特别是官员享受的“公共”服务要远高于农民工，这当然是社会不公正的体现，但消除这种现象的手段不是把大家享有的社会服务都扯平，这是不可能的

既然是私人提供社会服务，就不会有服务的“均等化”：付的钱多，得到的服务就越多。当前，在城市中确实存在严重的“公共”服务不均现象，如公务员，特别是官员享受的“公共”服务要远高于农民工，这当然是社会不公正的体现，但消除这种现象的手段不是把大家享有的社会服务都扯平，这是不可能的，在一个正常的社会中，不同人享有的社会服务(某种意义上就是私人服务)肯定是不同的，取决于其收入水平，即消费能力和购买的意愿。

解决这个问题的正确途径是打破身份的歧视，使不同的人不因为其身份的不同而享有不同的社会服务，换句话说，不能按照身份的不同来分配社会服务，不能用身份来交换服务。但更为准确的表述是根本就不应该有这样的分配主体，因为如存在这样的分配主体，并让它履行“均等化”的职责，则意味着给予这一主体很大的权力，那么社会服务的市场供给将受到很大的威胁，所有上述社会服务市场化供给的好处将不复存在。

城市是自发形成的，最初是由于市场的出现而出现，这也许是“城市是一词的由来，但现在，城市也是权力部门的聚集地，城市离“市是似乎越来越远。不同的城市，如果是走市场道路，那就会有不同的模式，不同的城市之间将会有制度的竞争。但现在，在政府主导，政府垄断社会服务的情况下，不同的城市其实都只有一个模式，城市生活也就变得乏味无趣。我们应该恢复城市化的本意，让城市回归“市是的性质。

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