FT中文网：盘活土地资源的难题

2012年11月28日 08:49
来源：FT中文网

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国际英国金融时报中文网文章，原题为：盘活土地资源的难题。缺乏区位优势，没有交易就无所谓资产价格，更谈不上盘活土地资产。政府再一次起到主导作用，重庆通过地票的方法，让农民集聚、让土地集约。

改革是硬道理，土地改革箭在弦上。

十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革内容首次写进中共党代会报告。11月25日，重庆市市长黄奇帆提出，要发展资本市场、非银行类金融机构以及发展农村金融，解决广义货币发行量M2与GDP比例过高的金融堰塞湖。他特别提及，把中国9亿农民的2亿多亩宅基地按照使用价格计算，形成资产，农民将增加20多万亿元人民币的财产，中国实体经济增加20多万亿元的总量。

2亿多亩的宅基地形成20多万亿，资产价格并不算高，如果一亩地价格为50万元，资产价值就可以达到100万亿元，而黄奇帆先生所说的20多万亿，每亩价格仅为10万元出头，不贵。事实上，通过重庆的地票交易，完全可以实现20多万亿的目标，看来中国的货币发行量过大，可以通过盘活农民宅基地的办法，一洗了之。

我国目前最大宗的资产是土地，地方政府相当大比重的收入来自于土地交易，土地作为重要资源，天然具备成为资产的条件，只要能够交易就能够套现。

情况并非如此简单，盘活农村土地首先面临利益分配难题。地方政府的土地溢价主要来自于在征地与售地过程中的巨大差价，征地按农产品补偿，拍卖按工业或者住宅价格定价，土地改变性质后由企业或者开发商按照市场进行定价，根据不同的地块，可以以每亩几十万、上百万甚至上千万元的价格成交，集体土地征收的补偿明显偏低。

按照《土地管理法》的规定，中国现行的征地补偿费计算方式采用“产值倍数法”：征收土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍；其土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地征用前3年平均年产值的30倍。随着地价上升、成本上升，目前一些地区的征用地补偿已经超过了三十倍。

即便如此，农民仍然无法获得大宗土地溢价，因为不同性质的土地定价存在天壤之别。早在2002年时，全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文就表示，计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000-8000亿元的代价，改革开放以来通过低价征用农民的土地,，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。而中共中央党校研究室副主任周天勇先生的估算更加可怕，改革开放以来通通过低价征用制度，从农民手中转移的利益大约有15万亿人民币，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。

如果征地成本上升、价差缩小，地方政府所得将大大减少，甚至得不偿失。目前，一些大城市已经出现拆迁地块价值难以弥补拆迁成本的现象，以至于一些中心地块20年未能拆迁。如果宅基地土地收益大部分补偿给农民，相当于农民拥有了城市化过程中的原始积累，这部分资金将成为农民的生活保障，土地不可能成为政府可以把握的可以交易、升值的最大宗资产。

这是核心问题，牵涉到中国的城市化路径，如果城市化由市场主导缓慢推进，那么通过土地资产变现、技术培训、发展工业等方式，可以将农民逐步变成有尊严的市民，成为工业化进程中的技术工人;如果城市化在政府的主导下突飞猛进，那么土地溢价将成为土地城市化、人口伪城市化过程中最重要的资金来源，所谓盘活农地，就是目前的让农民上楼。最近河南周口地区出现的大规模的平坟运动，把征地、政府主导下的土地集约化运用推到了极致，到了不顾伦理与传统孝道文化的地步。

即使把农民驱赶上楼，宅基地全部拿来出售，也未必能够获得足够的定价，因为土地价值明显不同。云南社科院赵俊臣等人今年发表研究报告，根据对云南当地的调查，显示土地的承包流转价格受到区位优势的明显影响，价格大不相同。

东部沿海等特大城市郊区，土地价格不断攀升，土地流转(不改变用途)价格从之前的每亩2000多元，攀升至目前的4000多元。西部昆明、成都、贵阳等大城市郊区土地承包经营权流转价格一般为每亩每年1000元以上，不超过1500元。昆明市郊富民县农村耕地流转亩均租赁价格达到每亩平均1000元，最高为1200元，山区最低400元，上下相差3倍。环昆明市的滇中地区地玉溪、曲靖、楚雄三城市，以及经济相对发达、交通便利的大理、开远等城市，价格略低于昆明市，一般为每亩每年800元——1200元；而地点偏僻、区位较差的地区流转价格较低，只有区位较好地区的四分之一到三分之一。

缺乏区位优势，没有交易就无所谓资产价格，更谈不上盘活土地资产。政府再一次起到主导作用，重庆通过地票的方法，让农民集聚、让土地集约。

2008年12月4日，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，经国务院批准，成立了全国首个农村土地交易所———重庆农村土地交易所。所谓地票交易，是将农村宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公共事业建设用地等建设用地复垦为耕地，产生建设用地指标，这一指标化为抽象的“地票交易在交易所交易，可以在全市的范围内、更有价值的地方“落地”，实现农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换，土地资源得到优化配置。这事实上是土地区位优势的置换，将能够交易、区位优势好的地区的土地，通过土地交易所兑现，也即是未来收益的提前变现。

重庆地票交易规模日渐庞大，据《华夏时报》今年3月报道，3年来累计交易地票175亿元，2008年仅4宗，2011年有上百宗土地交易。据重庆农村土地交易所统计，购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。截至目前，远郊地票使用量已达33%。

该报道同时指出，在地票交易中存在不规范，地票规模有注水之嫌。就江津区而言，截至2010年底，在总共105，472个转户人口中，仅有661人选择了退地，占比仅为0.6%；截至2011年11月底，重庆全市累计转户76.72万户、301.36万人，申请退出宅基地及附属设施用地3.04万户，占比也不到4%。就此推算，重庆全市322万转户人口，如果按4%的比例匡算，大约有12.9万人选择了自愿退地，退地复耕总面积应该在4.8万亩左右。但重庆国土局的数据则显示，至去年年底，已累计成交地票8.86万亩。

另一方面，收益分配不明晰。虽然重庆2010年出台的文件严令：地票收入必须全部反哺三农，其中85%归农民个人，15%归村集体。但具体操作中市政府保存多少，区县政府下设的公司扣除多少，村集体截流多少，目前仍处于灰色地带。在地票交易中，卖方是政府成立的土地整理中心，大买家基本上是政府控制的重庆“八大投”，交易由政府一手主导，农民基本置身事外。

地票交易如果规则清晰，交易公平，农民收益得到保障，实行自愿原则，不失为城市化过程中盘活资产的好办法。如果由政府全盘操控而缺乏监督，结果很可能与目前强行推进的征地政策相同。

不可否认，政府在城市化过程中必须支付成本，在引进企业的过程中工业用地甚至以零低价出让。

《云南日报》2007年3月20日发表报道《云南农民是否欢迎金光集团？》，2002年3月景谷傣族彝族自治县划出100万亩商品林地委托云景公司经营管理，实施原料林基地建设，企业一次性支付国有林每亩40——50元，集体林每亩180元的补偿，经营期为50年；2006年金光集团在西盟佤族自治县桉树林基地租地5万亩(实际只种植了3.7万亩)，多分布在最偏远贫困的北部山区，全部是政府抓“固居固耕”调整出来的轮歇地，租期50年，每亩每年40元的土地承包费，当地干部感慨：金光公司租的那些荒地“就算是白白送人，人家也未必要，不租给金光种树，再过20年这里仍然是荒地”。当地政府没有想到造纸企业风险，更没有算上生态链被破坏的成本，目前在中国贫困地区谈环保，仍然是一件奢侈的事。

换句话说，如果没有政府对土地的区位进行置换，偏远地区的土地可能一钱不值，看上去不高的20万亿土地资产就是空穴来风;如果政府进行置换，那么水电煤气、城市化、吸引企业等成本，将吞噬掉一大块农民的资产收益，过程将残酷而血腥。

这是两难选择。

按照中国的发展模式，由政府主导城市化进程是大势所趋，将农民的资产收益占比提升，总结成都、重庆等地的城市化经验，堵住交易过程中的漏洞，在做大城市群的同时，通过卫星监控等方式确保边远地区复耕、还林。笔者建议，细化土地交易规则，通过当地公众表决，同时设立土地专门法庭，出现征地纠纷时，以最快速、公开的方式将处理结果公诸于众。

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