媒体称上海官员为建自贸区寻求部委支持时碰壁

2013年08月12日 13:18
来源：财经杂志

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上海自由贸易区获批和建设演进，并不如人们预想的顺畅。

7月3日国务院通过了上海自由贸易试验区的方案，但实施细则未出。“上海仍在推敲，并要通过十多个部门的会签，然后上报国务院。估计走完程序需要三四个月。”商务部一位参与上海自贸区调研的官员对《财经》记者表示。

一石激起千层浪。28.78平方公里的“小特区”，还未打开“自由”之门，即已感到丝丝寒意。

7月以来，金融监管、发展改革和财税等多个中央部门对一些试验提法的异议传出；开放尺度大小的争论不断；上海自贸区可能对周边各类“特区”带来虹吸效应的担忧之声接踵而来。不亚于1978年改革开放、2001年中国加入WTO前夕引发的震荡，争议、阻力，甚至恐惧甚嚣尘上。

现今“多哈回合僵死”，多边贸易体系式微，而区域次区域贸易协定则犹如雨后春笋。以美国主导20多个国家参与的TPP（跨太平洋战略经济伙伴协定）正在制定国际贸易与投资的新标准；TISA(服务贸易协定)则试图重构全球贸易的新价值链。BIT（双边投资协定）则酝酿更自由的投资“游戏规则”。

“经济全球化已由传统的商品贸易为主向以更高标准更高层次的服务贸易和跨境投资转变的新格局下，中国观望乃至排斥，则可能贻误战机。”一位央行官员感慨，将来面对高标准体系只能被动接受。

经历30年，改革已驶入“深水区”。相对早期改革，经济改革所要解决的深层次问题更加复杂。

耶鲁大学教授陈志武对《财经》记者表示，上世纪80年代的一些改革者，变成既得利益者，从改革的动力变成了改革的阻力。因此，推行新一轮改革的难度远比以“开放倒逼改革”的路径更大。

由此，上海自贸区被各方视为探路再开放的“试验田”。寄望其以服务贸易、跨境投资协定为核心，深度开放，乃至成为撬动中国重构世界贸易价值链的支点。

清华大学教授钱颖一不久前在中国智库“四十人论坛”举办的一个小型会议上说，讲改革红利，也不要忘记开放红利。中国的开放程度还不够，半拉子的开放。对进一步的改革，不能说造成障碍，但是确实推动的力度不高。

据悉，商务部正在进行对外开放的“顶层设计”调研。贸易专家预测，下一步可能在有条件的区域，自贸区将渐次开放，一如当年深圳特区的燎原之势。

上海再发力

驱车从洋山港临港新城一路北上，来到外高桥保税区。虽是星期天，来往的物流货车却络绎不绝。跨国公司与国际大型物流公司的标牌鳞次栉比，相对封闭的保税区内，到处是集装箱码起的堆场，船泊码头，扑面而来的是贸易自由的气息。

国务院划定的上海自贸试验区，包括洋山保税港区、外高桥保税区及浦东机场综合保税区。这一区域贸易成交额超过1万亿元以上。上海港已经连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一。

《财经》记者从不同渠道获悉，未来上报的实施细则，有望突破28.78平方公里的范围，扩至整个上海乃至舟山、无锡等周边区域。试验内容也有所升级，从一般海关保税综合区的概念上升到类似当年深圳特区那样的综合改革试验区。

一位参与方案调研的官员表示，28平方公里太狭小，难以承载综合改革的内容，并且示范和辐射意义不大。因此有学者提出“更开放一些”。

据了解，执行细则将涉及：贸易便利化、服务贸易开放、投资管理改革、金融改革以及行政改革等几方面。

其中涉及整合各类海关监管特殊区，推动海关特殊监管区功能创新和转型升级；试点人民币跨境贸易和离岸金融、离境退税等政策；拓宽外商金融投资范围，探索负面清单管理模式以及准入前国民待遇，鼓励贸易与金融、航运、物流、制造、会展等产业融合；试行融资租赁、期货保税交割、保税仓单质押融资等业务以及转口贸易、离岸贸易、大宗商品交易、技术进出口交易、跨境电子商务等。对人民币资本项目可兑换先行先试，探索面向国际的外汇管理改革。

相比十年前的货物贸易开放，此次试点的重点是要素市场的开放，一些技术细节的纰漏可能导致改革失败。因此上海显得慎重低调。上海高层提出：埋头苦干，少说多做。

近几年，上海经济一路下滑。2011年，上海GDP增速为8.2％，全国倒数第二；2012年增速为7.5％，全国排名“垫底”。浦东新区的增速也明显放缓。上海已渐失长三角“领头羊”的风范。其改革动力不足，趋于保守的气息让一些跨国公司高管感到不快。

一份中美商会的调查报告显示，外资公司感到上海的“投资压抑”。尽管2010年以来，中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心，但四大中心的构架让上海站立于“虚空”。“太空了，很难落地。”复旦大学经济学院副院长孙立坚教授对《财经》记者表示，这一次，上海希望通过自贸区激活“四大中心”的功能，重振长三角乃至全国经济与开放度“领头羊”的雄风。这意味着，上海接下来将可能以“开放红利”实现新十年的经济再升级。

《财经》记者从各方渠道获悉，上海的航运中心定位也将随之变化，不会按照以前搞制造业的模式，讲求集装箱多少吨位，甚至航运中心也不仅是服务中国的航运。全世界的集装箱转口贸易、结算、保单都可能在上海做。金融开放，人民币跨境结算，将使航运中心、物流中心乃至贸易中心向服务贸易体系延展。

一位见过上海初始方案的学者告诉《财经》记者，方案开始比较保守，基本是出口加工区的升级版，或者讲自由港的概念。是海关“铁丝网里的开放思维”。今年3月，李克强总理视察上海，为自贸试验区开宗明义，上海才重新调整方案。

据悉，李克强总理当时说：“中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础实验这件事，要用开放促进改革。”

其实，上海探索自贸区的历程已久。

早在上世纪80年代，时任国务院总理就曾委托国务院发展研究中心主任马洪研究关于自贸区的课题。2009年，国务院发展研究中心研究员李泊溪起草了《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》，并得到时任总理温家宝的批示。李泊溪对《财经》记者说，“当时开放的思路很大胆。”2011年全国人大常委会原副委员长成思危也做过上海试点自贸区的调研。

尽管研究较早，但上海财经大学世经贸系副主任、自由贸易区研究中心副主任陈波告诉《财经》记者，目前可以借鉴的自贸区经验很少。上海市商委也找过其他国家的一些先例，发现其他国家的先例不太适用。新加坡本身就是自贸区，香港本来就是自贸区。美国的自贸区相当自由港，因为美国服务业完全是对外开放的。

由于并不了解自贸区模式，上海自贸区通过伊始，浙江、江苏等地陆续开会，研究上海自贸区带来的冲击波威力。

2011年6月，国务院批复设立浙江舟山群岛新区，舟山成为中国首个以海洋经济为主题的国家级新区。其后，舟山新区谋求转型自贸区，现在担心“以前的努力白费了”。昆山是国务院批准的“深化两岸产业合作实验区”，其管委会担忧上海的虹吸效应，使原先的优惠政策被弱化，跨国公司更可能将总部尤其财务中心、运营中心和营销中心放到上海。

感受震撼余波的还有筹谋已久的天津、重庆、大连和南沙。这几个区域早在三年前就在研究自贸区的转型方案。

震撼之余，各地开始意识到上海自贸区将带来的溢出效应，并希望找准自己的定位，与上海嫁接，在长三角乃至内地形成更加精细的分工。

最担忧的是香港。

多位专家表示，中国庞大的13亿人口的消费市场，光一个香港不够。上海和香港两个中心的发展可以把存量的盘子做得更大。上海凭借2015年建成迪士尼乐园的契机，在浦东建立免税购物区，有助于分流香港内地游客购物的压力。

另外，上海和香港的定位也有所区隔。香港依托国际市场，定位于高端服务业，而上海则依托中国国内的实体经济，嫁接低端制造与国际高端制造，并使服务贸易与制造业对接。

孙立坚说，自由贸易区的试验，不是政府“4万亿”的蛋糕，各个地方去抢蛋糕。这一次，中央一点蛋糕都没有给，只是放权、松绑，蛋糕靠地方自己去做，你能把蛋糕做到什么程度就什么程度。这是这次改革的特点。不像一些地方政府理解的那样，等着中央给政策红利，没有捞到具体优惠政策，就认为感觉很虚。

与深圳前海一样，自贸区试验其实是一场要素市场的放开、政府边界的厘清和管制的放开，不是优惠蛋糕。因此，地方不必“拿着金饭碗不要，去做一些自己根本做不了的事情”。孙立坚说。

李克强总理曾表达过这一意图：“要加快转变政府职能，向市场放权、为企业松绑，用政府权力的‘减法’换取市场活力的‘加法’。”

7月16日，上海市委书记韩正率领的上海市党政代表团在江苏省学习考察。考察期间韩正也表示，上海正在按照中央的部署探索自由贸易试验区建设，这不是以往的政策优惠，而是深刻的制度创新。

探路再开放

近期关于上海自贸区试验的争论彰显处于转折期的中国，对进一步开放的方向并不明晰。

前不久，由中金公司研究部联席主管黄海洲、中国人民银行金融研究所研究员周诚君执笔，多位官员与专家参与共同完成的一份关于《新形势下对外开放的战略布局》报告指出，当前国内有一股自我感觉良好、骄傲自满的情绪，保护主义、民粹主义仍然有相当的市场；在一些领域的进一步对外开放上，很大程度仍然停留在加入WTO所要达到的标准，满足于加入WTO所带来的改革开放红利，对国际自由贸易的新标准、新发展知之甚少或简单排斥。

一位参与研讨的学者说，理论界的民族主义倾向是不利因素，他并不知道具体的东西，但是马上上升到爱国不爱国这些东西，这就坏了。十年前二十年前，开放是所有人拥护的，因为都恨封闭。

该报告指出，对新一轮贸易自由化所具有的贸易与投资并重、侧重于服务贸易和投资协定的趋势转型，对正在如火如荼推进中的TISA、TPP、TTIP谈判等更高标准国际自由贸易协定的框架、内容，理论研究和评估不足。对吸收和引入这些新标准、新规则可能造成的影响和风险更是缺乏系统研究和评估。

专家预测，世界贸易体系有被边缘化的危险，替代它的可能就是关于TISA、BIT、TPP、TTIP形成的标准体系。如果现在不以开放包容心态研究，很可能在下一轮国际贸易规则制定中被边缘化。

梳理部分引资规定，可以看出：外资并购中资银行持股比例单家不得超过20％，多家累计不得超过25％；证券公司外资持股比例不得超过33％（目前实际已放宽到49％），不得从事A股交易（目前已有试点有条件放开）；寿险公司外资持股比例不得超过50％；必须与现有内资电信企业设立合资企业，移动、固话等基础电信业务外资持股比例不得超过49％等。

实际上，目前世界上大多数TISA谈判参与方在上述领域已没有外资持股比例或经营范围限制。

中国社科院法学研究所研究员周汉华更是意识到“大数据”引发的国际规则变迁。信息已经作为生产要素，大数据、云计算改变着外贸供应链管理。这个领域现在国际上风云际会，争得很厉害。欧洲和美国对此在紧锣密鼓地进行跨境数据流研究，未来将会出现类似IMF或者WTO的对于数据的国际规则体系。

“但我们现在还缺位，旁观，可能要吃大亏”。他说，未来国际跨境数据流不到中国来，经济活动、金融活动都没法干了。

据了解，商务部除了正在做对外开放的“顶层设计”调研，还在研究贸易供应链管理。这曾是商务部原部长陈德铭留下的课题。商务部部长高虎城上任不久，就在一次党组会上提出，加快完善对外投资合作促进政策的“顶层设计”。

国务院发展研究中心的专家表示，服务贸易改革、投资管理改革、税费减免，都挑战部门利益。这个试验尺度测试着开放度，上海自贸区也是下一步改革的试金石。

商务部一位不愿具名的官员表示，“说以开放促改革，促什么？就是促政府尽可能少管，特别是管不好的事情不要管，让市场主体自由进入、自由退出、自由竞争。比如像中美BIT谈判，涉及到负面清单，准入前国民待遇，就是禁止的说清楚，不禁止的可以随便干。对依靠外商投资目录，进行审批带来冲击。”

国家发改委学术委员会秘书长张燕生表示，前30年依靠扩大出口和招商引资双轮驱动的外向型模式恐怕要画句号了，要探索一个支撑未来30年发展的新一轮改革开放的架构。中国会成为世界最大的市场。而成为世界最大的市场，开放要素市场已是必然。

海关数据显示，上半年服务业实际使用外资增速远高于制造业和整体增速。跨国企业投资中国服务业的比重增加快速，外资已经感觉到放手做大服务业蛋糕的时代可能在中国出现了。

美国国际贸易委员会王直曾对商务部官员提出，中国要进行产业升级，融入全球价值链当中去，要在制度、税收、户籍、人才培养等各个方面进行系统化改革，使每个人得到公平的机会，参与到世界全球化的大潮里来。

基于全球价值链的重新定位，上海自贸区成为新一轮开放探路的一枚棋子。

“试水”不易

据悉，在制定自由贸易区试验方案期间，上海市政府官员到主要几个部委跑了一圈，希望寻求各个部委的支持。不过，在一次国务院主持召开的协调会上，大多数部委都提出不同意见，觉得不成熟，困难大。

“因为是玩要素，玩到利益者和主管者的奶酪上了。” 孙立坚坦言，“要素玩成功是上海的蛋糕，要素玩失败的话，垃圾是我（部委）来扫。”

因此，权利和责任的明晰变得十分有必要。

商务部一位官员表示，上海加上“试验”两字，就是希望上海争取时间大胆试，然后通过全国人大或其授权进行《自贸区立法》，并将自贸区模式推广到其他区域。这样，权利和责任可以通过法律机制来确认。

据了解，上海方面目前比较难以把握试验尺度。很小的自贸区如何成为改革开放的窗口，比如说金融改革，金融改革涉及国民经济体系的运行，试验者，没有整个机制的框架支撑，很难转圜。这也是上海感到比较模糊的地方，所以自贸区的定位在哪里,整个决策层其实态度也是比较暧昧。

此次开放不是货物贸易的开放而是要素市场的开放。面临的风险更大。复旦大学亚洲经济研究中心主任袁堂军对《财经》记者表示，经济学的原理是不主张这种特殊化的区域。一旦特殊化，就是二元结构，二元结构一定是阻碍资本配置效率的，投机现象跟着出来了。没有全国一盘棋的政策支撑，试验阻力很大。实际上，上海国际金融中心之所以起色不大，核心问题是国家的利息垄断地位以及监管机构对资金流的严格监控这一情况无法改变。

“比如做零售和批发的话，货物会通过各种各样的渠道流向国内其他区域，就是要突破海关铁丝网。” 袁堂军说，可能的情况是，开放“过度”会带来虚假交易和投机资本猖獗。管制太严，自贸区形同虚设。

要素市场改革有成功的，但也有完全失败的。失败的原因主要是不讲究顺序。要么一下子全放开，要么颠倒改革顺序。

孙立坚认为，“从顺序讲，中国的利率市场化应该完全在全国范围搞。这个要素开放不能有‘洼地’。”否则要素市场放开了，借不到中国银行的钱，一些中小企业借国外的短期资金，就像1998年亚洲金融危机中泰国出现的情况。这很危险。

有专家提出，不应设立“特区”，应该全面开放，建立全国统一大市场，至少在东南沿海选四五个城市，分阶段、有限度地逐步开放，并同时解决国内的公平竞争问题，大幅度减少审批，松动管理，根本就不用试点。

近期，由央行货币二司司长李波、国务院发展研究中心研究员魏加宁等完成的《建立全国统一的大市场》报告提出，“在维护统一大市场的前提下，发挥地方的积极性和创造性。”参照近年来美国“自下而上”的改革模式，鼓励地方探索改革路径和管理方式，并通过地方间适度竞争，寻找最优制度组合。在鼓励地方改革创新的同时，推动一系列配套改革，规范地方政府行为，维护全国统一大市场，清理各种法律和政策文件，促进公平竞争。

“中国大环境不改，小气候难成大气候。”社科院世经所研究员宋弘表示。

值得注意的是，实际上改革开放的大气候正在形成。

去年底，央行推出跨国公司总部人民币资金跨境放款试点政策。今年5月下旬，国务院批转了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，稳步推进利率汇率市场化改革，逐步扩大存贷款利率浮动幅度，稳步推进人民币资本项目可兑换，推进制定存款保险制度实施方案等。5月16日，国务院决定取消和下放117项行政审批项目。6月19日，国务院出台八项金融支持经济结构调整和转型升级的政策措施。7月初，国务院办公厅又提出“扩大民间资本进入金融业，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。自7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限。

多位接受《财经》记者采访的学者表示，这些大气候都有利于不同类型的特区试验。

实习生李茹君、罗一旺对此文亦有贡献

自由贸易区与自由贸易园区

自由贸易区（FREE TRADE AREA，简称FTA），是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。“自由贸易区”所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。比如目前正在进行谈判的中日韩自贸区、中瑞自由贸易区。

所谓自由贸易园区（FREE TRADE ZONE简称FTZ），是指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，它不同于自由贸易区的“主权国家或单独关税区”的协定，而是主权国内的贸易自由化。

目前，世界上约有1200个自由贸易区，已成为它所在的国家和地区发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。并没有一套全球统一遵从的实践性国际惯例。具体来说，各国的FTZ大致分为四类：准自由贸易区、标准的自由贸易区、升级的自由贸易区、自由经济社会制度下的自由港（或自由贸易区）。美国是世界上设立自由贸易区最多的国家,约260个,遍布美国的主要港口城市。从美国自由贸易区的发展看,从1950年美国国会通过《对外贸易区法》修正案，允许在区内进行制造加工活动,但是连续几年自由贸易区发展状况并不景气，直到1980年在美国自由贸易区协会（NAFTZ）的推动下，美国海关允许用美国的零部件和外国原材料装配成品,其增值部分免于征税，吸引了160多个新的加工项目，导致自由贸易区的数量以惊人的速度激增。2000年自由贸易区的雇员约有34万人，区内增加的价值为2380亿美元。

自由贸易园区包括自由港、出口加工、保税仓库以及金融服务等功能，而目前我国保税区都仅仅具备了出口加工和保税仓库等功能，缺少自由港功能。自由港是指全部或绝大多数外国商品可以豁免关税进出的港口，划在一国的关税国境以外。开辟自由港，可通过有限的自由和关税的有限损失，给东道国、港口和客户各方带来许多好处，可大大提高港口营运效率，有利于扩大贸易量和港口吞吐量，提高主、客双方经济利益，给所在国提供大量就业机会等。从发展的方向看，大连保税区应逐步成为以自由港为核心的综合型自由贸易区。

由于FTA和FTZ按其字面意思均可译为“自由贸易区”，故常常引起概念混淆。

本刊记者王延春根据商务部、世贸组织公开资料整理