“帝国中枢” 美国国安会大起底
刊发于总2037期《中国经营报》[要闻]版 0条评论 被次查看收藏
十八届三中全会落幕，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》新鲜出炉，中央决定成立国家安全委员会。兹事体大，攸关高层权力重组与整合，最为外界关注。
放眼世界，美国国家安全委员会历史最为悠久，运作行之有年，协调能量超强，地位动见观瞻，引得他国争相效仿。
缘起冷战
1947年，冷战箭在弦上，风云际会，国家安全经纬万端，对安全问题的强调达到了前所未有的程度。美国主政者深感：外交手段无法有效牵制国力日盛的对手。因此创设一个全新的机构——国家安全委员会，协调军队、国内情报及国家安全局，制定统一的国家安全政策，提上政治议事日程。
现代意义上的国家安全概念和国家安全学说，在二战期间和战后得到迅猛发展。1943年，美国著名评论家沃尔特·李普曼首次使用国家安全(National Security)一词。1945年埃伯斯塔特领衔的研究小组向海军部长提交报告——“陆军部和海军部的统编和国家安全的战后组织”，史称“埃伯斯塔特报告”。
报告回顾了二战中美国在军事政策和组织方面的基本经验，分析了现有军事政策、政治、外交和经济领域的不足之处，指出军队与国家防务建设、情报处理及科学研发等方面亟须改进，强烈建议政府在国家安全方面实现整个组织机构的一体化。报告呼吁建立国家安全委员会在内的一系列国家安全机构的建议，日后为《国家安全法》采纳。
1947年7月26日，杜鲁门总统签署了《国家安全法》（National Security Act of 1947）。其中“国家安全”指的是美国国防与对外关系，是一种狭义的安全观。不久，美国国安会（National Security Council，NSC）呱呱坠地，与中情局、国家安全资源局和国防部，分工合作，向总统提出相关政策和建议。
1947年《国家安全法》出台，一举奠定冷战以降，美国国家安全系统的基本框架。“总体战”时代，外来威胁和国际冲突空前加剧，在美国联邦政府的各项目标和职责中，“国家安全”占据着首要的、中心的和凌驾的地位。“国家安全”俨然成为统御一切政府事务的“高端政治”。
在国家安全的整体目标和框架之下，NSC从政府最高层级对政治、军事、外交、内政、经济、情报等分立的职能领域和部门之间实施集中统筹和全面协调，以求达成决策程序的连续性和一体化。战后美国不啻为世界帝国，而NSC正是这个帝国的中枢机构。学者称之为“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制度”，一语中的。
总统掌控国安会
“杜鲁门总统的个人意愿决定着美国国安会早期的一切。起初，他只是将委员会成员视为纯粹的顾问，拒绝参加国安会会议。”在《掌权者》一书中，普拉多斯首次披露NSC的内幕。
1947年9月NSC第一次正式会议上，杜鲁门严厉告诫与会者：“这是我的委员会”，每一个成员都不得在其中充当“首席女高音”。1948年，杜鲁门在致国安会委员的信中写道：“总统可完全自由地接受、否决或修正委员会的建议，并可同总统办公室的其他人员进行商谈。这是总统决定这类政策及实施它们的特权。”
后来，杜鲁门的力量受到削弱，他开始参与国安会会议，NSC的作用才日渐显赫，成了为总统提供意见和建议的最高决策机器。从创设伊始到1948年末，NSC共举行了30次会议，制定了79份文件，提出了关于希腊内战，意大利、柏林封锁及中国政策等等，杜鲁门总统基本上加以采纳。值得一提的是，国安会对为战后欧洲复兴提供巨额援助的马歇尔计划贡献良多。
早年NSC成员，从总统、国防部长、海陆空三军部长、国家安全资源局局长、国务卿、其他内阁成员及相关顾问，人员庞杂，七嘴八舌，严重影响决策效率。杜鲁门决定修法“瘦身”，国会于1949年8月通过修正案。一个星期后，杜鲁门签署总统行政命令予以完善。
这一改组，影响深远。NSC机构变得更加合理、更为精简高效。国安会办公室也被安排在总统行政办公室里面，成为不折不扣的“国王的人马”。1949年修正案减少了四名成员，取消了三军部长及国家安全资源局局长成员资格，但增加了副总统作为成员，并安排参谋长联席会议主席及中情局局长作为法定的顾问。从此，总统、副总统、国务卿、国防部长成了NSC主要成员。
国安会组建方案中，规定NSC设5名高级参谋、5名助理，另外还设有研究人员和办事人员，总人数不超过20人，财政预算20万美元。国安会要同一切相关部门和机构保持密切联系。每天国安会通过两种活动来运作，较为正式的一种是为各部门提供各种报告，扼要说明事实、结论及建议，或者说明多数人与少数人的建议各是什么，据此制定相关文件。文件起草完毕，委员会全体成员进行讨论，再由总统加以首肯或者否决；另一种涉及决策咨询，二者于1950年融为一体。
朝鲜战争爆发，杜鲁门越发依赖NSC，将其成员视为高级合作伙伴，同他们一起进行最佳决策。而冷战对抗，也自然成了NSC工作的最主要内容。NSC 7号文件认为“击败苏联领导的共产主义力量对美国的安全来讲至关重要”，并且“这一目标不可能通过防御政策来实现”。半年后，NSC 58号文件制定对苏联政策，规定了美国对付苏联统治下的东欧各国指导原则。
1953年，艾森豪威尔上台，设立国家安全事务特别助理，以便为NSC的会议确定议事日程，在每次会议前的下午向总统作简要汇报，通过下设计划委员会来负责材料准备工作，并主持计划委员会的工作。这一职位俗称“国家安全顾问”，无需国会批准。总统亲自遴选专家，赋予其在与政府各机构官员打交道时拥有更大的权威。
艾森豪威尔要求NSC带着自己的背景和经验，对国家安全问题给出最具政治家气度的答案，而不是仅仅代表部门立场去寻求妥协。
NSC的成功之道
肯尼迪入主白宫后，大刀阔斧对NSC展开新一轮改革，任命哈佛大学教授邦迪为国家安全顾问，大大扩充NSC办公厅，介入实际决策事务。NSC办公厅成为国务院之外的新的外交政策权力中心，媒体誉为“小国务院”。
冷战时期，谈起美国国安会，就离不开多姿多彩的国家安全事务助理。约翰逊总统时期的罗斯托、尼克松总统时期的基辛格和卡特时期的布热津斯基，无不是人中之龙。政坛风云人物基辛格和布热津斯基，长袖善舞，纵横捭阖，影响力远超国务卿。
“9·11”事件后，美国相继通过《爱国者法案》和《情报改革与预防恐怖主义法》，重组国安体制，强化NSC在反恐方面的新职能。
学界公认NSC的成功，莫过于为国安决策提供政策讨论平台，帮助总统制定重大决策。布热津斯基说得好：“NSC与总统的关系，以及总统个人的工作风格，一向是决定NSC演化的决定性因素。”
美国历任总统借助NSC，排除叠床架屋的常规官僚机器，超越各部门的狭隘利益与本位主义，以具有全面视野且地位超脱的新机构，成功应对排山倒海而来的国家安全挑战。NSC领导和整合军政情报与决策机构，成为美国总统制下擎天一柱。
作者为中国政法大学比较法学院讲师、博士
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