人大监督地方预算需要系统性改革

人大监督地方预算需要系统性改革

修改《预算法》并厘清政府与市场边界

本报评论员刘晓忠

日前，全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会副主任黄建初表示，防范地方债务风险，可以有几个限制，一是国务院批准范围之内，第二加强人大的监督和审批，这一点特别重要。

把地方债纳入地方人大的监督、审核范围之内，这无疑有助于地方债的规范化、制度化，为地方债安置预算硬约束。当前地方债务井喷，且大量地方债实际以地方控制的企业债等形式出现，既导致地方债务失范增长，又进一步模糊甚至扭曲了政企关系、债权债务关系及政府与市场边界，破坏了市场生态和秩序等，很重要的一点就是现行《预算法》不允许地方政府举债，导致地方人大对地方债务缺乏有效约束。

因此，要做到地方人大约束地方债，并为地方债正名，首先必须修改《预算法》中地方政府不得举债的相关条款；否则，地方债大都通过地方平台以企业债等形式出现，地方人大的监督和审核将出师无名。

允许地方举债并接受人大审核和监督，就需厘清政府与市场边界、政企关系。目前部分委员代表认为地方借债对发展地方经济和支持民生起到了很好的作用，弊端只是不透明等，实际是在继续“和稀泥”。其一，目前大多数地方债主要用于经济建设项目，变成了钢筋水泥，而非真正的公共服务，实际与民生并无多大关系。

地方举债投资确实推动了地方经济的短期增长，但却回避了我们需要怎样的增长和发展的问题，并以扰乱市场秩序、干扰市场机制为代价的。如目前金融市场最对利率不敏感的是地方政府和国企，因为随时可拿出“民生”、“公共或公益性”帽子，使其在负债抉择中忽视甚至不愿考虑偿付和借贷成本问题，因为一个真正市场化企业，不会不计后果地把自身债务井喷到无以复加的程度。鉴于此，厘清政府与市场边际，彻底推进政企分离改革和剥离政府的经济建设型职能，是防范地方债务风险出现自我实现的预期，及在法律上放行地方债的必要前提。

构建科学的政府会计制度和独立的政府资产负债表是改革的前提。现行《预算法》规制的实际是政府的现金流量表和损益表，而缺乏政府会计表这一主表和政府会计制度，要规范政府举债行为、责任等将如同盲人摸象，不及就里，人大的预算审核也容易变成举手游戏。

最后，也要清晰厘清中央与地方的财事权边界。目前的地方债，存在因中央与地方财事权边界不清而导致的负债隐匿问题。如为应对全球金融危机出台的刺激计划，中央政府仅提供了部分资金，主要资金则落到了地方配套资金上，这种中央出政策、地方出资金的模式，不仅加剧了地方债务风险，而且衍生出明显的激励不相容的逆向选择激励风险，即大量地方债的偿债主体实际并不明确，很难有效贯彻“谁的孩子谁抱”原则，进而逆向激励地方盲目举债。

总而言之，当前呼吁建议各级人大审核和监督地方债的机制，具有现实的积极意义，但要真正使各级人大发挥职能，避免走过场，则是需多个领域协调配合的系统工程。