外国征地 如何博弈

刊发于总2053期《中国经营报》[天下]版 0条评论 被次查看收藏

“平度纵火案”告破，受害者在天之灵终可瞑目，而土地征收这一转型期中国的老大难问题，持续考验着主政者的智慧和胸襟。

土地征收制度，也被称为“最高土地权利的行使”。日本民法泰斗奥田昌道指出：“现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有(土地私有)的社会利益与个体私益之对立与调适上予以展开。”

放眼海外，发达国家和发展中国家无不痛感土地征收是本难念的经。

美国警惕政府滥用征收权

土地征收，在美国首先是一个宪法问题。美国宪法第五修正案写得明明白白：“未经公平补偿，不得为公共使用而征收私人财产”“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。

在美国，唯有为了公共使用的目的，且给予公平补偿的情况下，政府方有权征收私有财产。特定情况下，行使公共或政府职责的私人公司也可以实施征收行为。公共使用与公平补偿，作为对私人财产征收的条件，不因任何特殊情况而例外。前者更是作为征收的逻辑起点，成为衡量征收行为正当性的第一要件。

美国各级政府，从私人手中取得土地，首选与地主平等谈判。协商未果，地主不同意转让，或对补偿价格不能达成共识，则政府会向法院启动强制征收程序。

法官如何拿捏？第一步，要审视政府征收是否具有合法的目的——“公共使用”；第二步就是确定征收价格是否为公平补偿。司法实践中，法院的依据往往是土地的公平市场价格。两个答案同为肯定的话，法院才会支持强制征收。

上世纪四五十年代以后，美国城市化建设一日千里，清理贫民窟，社区发展和更新，建设低房租的公共住房为内容的“都市重建”计划勃兴，在征收土地方面，公共利益的认定成为社会焦点。

1954年Berman v. Parker一案中，最高法院认定私人开发商因公共利益使用土地，并不违宪，并在此后判决中，对公共利益作出宽松解释。1984年，最高法院进一步放宽对公共利益的审查标准，推出“米德基夫标准”——“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就判决征收符合公共目的。

今天的美国，“公用”早已不限于学校、公路、图书馆、火车站这些传统的向公众开放、供公众适用的范围，符合公共福利，诸如增加政府税收等性质的土地使用，推定为合宪。

法院判决过于注重效率，难免出现侵害地主权益、滥用征收权的弊端。2005年凯洛诉新伦敦市案中，最高法院以5∶4的表决，认定：为了经济发展，政府授权开发商征用土地，出于公共目的，因此合法。

当时，新伦敦市经济持续滑坡，居民不断外迁，只剩24000人。1998年，制药公司辉瑞在附近建了研发中心，并决定建设厂房、扩大生产。新伦敦市政府认为这是一件对当地经济发展有利的事情，可以创造就业，增加税收。于是市政府就准许开发商将当地九位原告的15套住房征收、整理土地，为辉瑞的工厂做准备。

然而，这个决定并没有带来期望的经济利益，新伦敦市政府承诺的3000份工作和一年120万美元的税收，也统统没有兑现。2009年，辉瑞公司宣布关闭该研发中心。

此案因此引发了强烈反弹，批评声浪空前高涨。凯洛案为政府滥用征收权铺平道路，官僚动辄以经济开发为幌子，送给开发商一张空白支票。民调显示八成多民众反对这项判决。

虽然依照法律，最高法院的判决无法改变，但是全美44个州的立法机构行动起来，陆续制定法律或修改州宪法，明确禁止以发展经济为由行使征收权。

印度：世界上最难征地的国家

2013年，韩国浦项制铁和米塔尔公司先后撤消印度投资计划，因为征地太难。多年来，印度各地频繁发生的农民抗议征地的游行。

政府统计显示，印度工业发展瓶颈的70%要归结于征地问题，尽管土地成本本该只占工业项目的1%~4%，但是征地进度缓慢和程序复杂，往往将土地成本推高到工业项目成本的20%。

2005年塔塔公司筹备在西孟加拉邦设厂，生产世界上最便宜的汽车。无奈政府征地受到民众抗议，只好把工厂转往他邦。九年后，那片土地还没确定最终归属，仍在等待着最高法院的判决。

为何征地受到印度底层民众的强烈抵制？村长曼达维在接受《福布斯》杂志采访时表示：“我们不是工程师，钢厂里虽然有我们可以做的工作，但不是端茶倒水就是清洗地板，我们为什么要去伺候人？我们宁可要自己的土地。”这代表了相当多印度农民的心声。

这种强烈的抵制源于没有得到公平合理的补偿。

1894年，印度制定《征地法》规定。政府出于公共目的，可以合法征地，并按照市场价向地主进行补偿。自从1947年独立以来，近1亿印度人受到政府征地影响，只有不到两成得到安置。

而征地补偿也只是象征性的。为了规避税收，印度土地登记的交易金额远远低于实际成交价，按照政府文件所显示的“市场价”赔偿，地主当然一肚子闷气。

因此，地主动辄从地方法院一路告到最高法院。级别越高，补偿金就越高，最高法院平均要高出2倍，个别案例甚至比政府高上百倍。印度最高法院在2011年关于征地的三次判决，援引宪法旨在保障公民基本生存权的第21条，谴责各邦政府滥用“公共目的”征收土地。

有鉴于此，首都附近的哈里亚纳邦政府提高了土地开发项目的补偿标准，以年金的方式分33年来支付，根据通货膨胀率每年增长。项目建成后，必须为被征地农民每家提供一个就业机会。各邦尽可能地以“土地置换”的方式来补偿，动迁农民可选择购买开发企业的股份。

2011年印度出台《征地和重新安置法案》。规定补偿价格，农村用地需要达到市场价的4倍，城市用地则为市场价的2倍。受征地影响的弱势群体纳入补贴行列。

《印度经济时报》评论，印度的确需要城市化，对这些被城市化影响的人，需要为他们重建生活。如果希望从农民手里获得土地，那就必须保障这些农民未来有稳定的收入，并获得公平的补偿。

如何解开土地征收的“戈迪亚斯之结”？唯有在法治的轨道上，平衡公共利益与私人权利，累积共识，互谅互让，争取多赢，方可解套！