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近代上海南市地方自治制度的三种来源


来源:东方早报

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城厢总工程局分为议会(成员有议长和议员)和参事会(成员有总董、董事、名誉董事、各区长和各科长),议会在选定以后,他们按照选举程序由议员选出董事。选举人有资格限制,即年龄在25岁以上、本地人或居住本地五年以上、年纳地方捐税十元以上满三年者,并不得吸食鸦片、非无业者、非破产者、非犯罪者、非开烟馆赌场妓院者,而被选举人资格更严格。领袖总董任期三年,一般董事以及议员任期四年但每两年必须改选一半人。议会负责商议各市政如何举办,以及每年预算决算。参事会下设五处,文牍处、工程处、路政处、会计处、警务处,又于处下设三科

祁梁

“自治”一词,虽亦曾见于中国古代文献当中,不过其近代涵义,根据孔飞力(Philip Kuhn)的考论,似应从晚清驻日公使黄遵宪谈起。黄遵宪归国后著《日本国志》,在论述明治日本行政制度当中,使用了“地方自治”一词以描述之。此后,“自治”一词开始频频为中国人所使用,但表达的意涵却不尽一致。黄东兰曾经整理了近代中国自治的三种涵义,分别是“个人自治”、“省级独立”和“地方自治”。本文的探讨范围,特指其最后一种意涵,即用本地的人,来处理本地的公益事务之意。

近代中国地方自治制度最早实践并取得了丰厚成果的地方,并非当时一些人认为并被黄东兰接受的天津,而是地处苏浙交界、长江出海口并于晚清以来华洋杂处的上海。

本土士绅的自治基础:水利与慈善

士绅自明末清初以来,在本地事务的兴办中逐渐崛起。诸如团练、赈灾、书院、水利、慈善等等。他们的这种作用,可以谓之“绅治”,居于“官治”和“族治”之间协调联系,构成了他们成为清末地方自治主体的基础。而上海士绅由于地域的关系,在水利和慈善方面,所体现的自治作用尤为明显。

明代建立了里甲赋役制度,里长、甲长之役主要负责粮食的征收与运输,而上海的水利建设,也建立了相关的役使,名为总甲和塘长。总甲和塘长由知县任命,由普通农民充任。因为并非正式编制,故而总甲和塘长借兴修水利之便,常常贪墨工款。这种弊病丛生的制度在明代后期已经几近废弛,而代之以起的,则是士绅主导的水利建设工程,他们被称为绅董。自从清中叶以后,兴修水利尤其是疏浚河道一事,基本由上海县各都、图、保的董事承接下来,这些董事都是该邑绅士,在兴修水利时甚至具有督责地方官的权力,董事通过绅士内部的“集议公举”而产生。绅董这种举办地方公益的角色,以及集议公举的形式,成为清末上海地方自治制度的内在理路。

根据《同治上海县志》的记载,在上海最早的善堂是1374年建在县西南地区的养济院。后来又分别于弘治和嘉靖年间由当时知县进行了增建、重修,后来此院于万历年间荒废。这时候的善堂仍由官方主导修建,但到了1710年,育婴堂在县内闾水桥东建立,倡议者为张永铨,捐宅者为曹炯曾、李士达、曹炳曾、曹培廉、曹培年,具体事务由李宗袁、曹锡栋、曹锡黼办理。上海城内和各乡还有十多所绅董主办的善堂。其中普育堂的董事之一余治,对于古今各种善堂善会章程进行收集,编成了《得一录》一书,书中除了记载各种章程,《乡绅约》一节用白话对各乡绅积极行善进行了苦口婆心的劝说。

在清末民初的上海人看来,上海地方自治的起源不仅体现在绅董兴办善堂善会等公益事务,更重要的是绅董们对于市政项目的治理,诸如清洁路灯、修桥造路、修建祠庙、举办团防等等。市政治理是地方自治的核心要务,而清代同治之后的同仁辅元堂不仅是上海慈善事业的中心,也是市政治理的中心。由绅董对水利、慈善事业的经营到对于地方自治的经营,是一以贯之的线索与序列。

租界的刺激与模板:南市马路工程局到城厢总工程局

上海在1843年开埠通商以后,各国陆续入住并租地划界,形成了以英美为首的公共租界和法租界。公共租界和法租界都选举产生了纳税外人会议,并选举了市政治理机构,作为议事和执行两会,其执行部门,公共租界称为工部局,地址在外滩;法租界称为公董局,地址在霞飞路(今淮海中路)。法租界和公共租界彼此相邻,又把上海的华界地区分为南北两半,即南市和闸北两区。南市地区的兴盛由来已久。但19世纪末的一份上海报纸上刊载,只要一个人一跨进租界,就立刻能感觉到租界和华界之间的天壤之别,这让上海的官吏和绅商十分蒙羞,在这种刺激之下,上海在1895年首先由官员主导,成立了南市马路工程局,沿着南市的浦滩修筑了马路,在修筑完毕之后,又改建为马路善后局,以作为市政治理机构。

南市马路工程善后局成立后,即作为南市的市政机构,其主要内容,可分为巡捕、路灯和审判三方面。首先是巡捕,该局仿照租界巡捕房,规定了招捕章程,主要招身体强壮、年龄在三十岁左右、懂本地方言、不吸食鸦片、有妥当商户担保的男子,一共招选了巡捕六十名,又补充了六名印度锡克教巡捕。然后是路灯,原来这项市政由上文所言的慈善机构同仁辅元堂办理,此时则由上海道台改归怡和洋行经办一切,于1898年2月22日启用路灯。最后是审判,从1898年开始,凡是在南市外马路上滋扰生事的人员,一概由巡捕房拘捕,然后交由马路工程善后局会办委员进行审判处罚。

南市马路工程善后局是被租界刺激、以租界制度为模板的一个南市市政治理机构。这个机构部分代替了前文所言绅董举办的慈善机构同仁辅元堂的职能(路灯方面),从人员构成到行事作风都有浓重的“官治”色彩。不过,由于举办各项市政十分繁琐,总办不能兼顾,于是在处理经费的商铺捐务方面,改归同仁辅元堂总董曹寄耘经办一切,这可以视为“官治”的市政机构向上海南市绅商的妥协。

1905年上海绅商郭怀珠、李钟钰、叶佳棠、姚文枏、莫锡纶等向时任上海道台的袁树勋上书申请举办地方自治,初衷是“惕于外权日张,主权寖落,道路不治,沟渠积污,爰议创设总工程局,整顿地方以立自治之基础”。上书之后,袁树勋对此深表同情和支持。上海绅董于1905年9月10日下午两点半在县学明伦堂开会,到会者约五百人,他们所谈论的事情主要是如何公举绅董,开办上海城厢内外总工程局,接管原有马路工程局事务,实行地方自治。城厢总工程局于农历十月十五日启用钤记,开始办公。

城厢总工程局分为议会(成员有议长和议员)和参事会(成员有总董、董事、名誉董事、各区长和各科长),议会在选定以后,他们按照选举程序由议员选出董事。选举人有资格限制,即年龄在25岁以上、本地人或居住本地五年以上、年纳地方捐税十元以上满三年者,并不得吸食鸦片、非无业者、非破产者、非犯罪者、非开烟馆赌场妓院者,而被选举人资格更严格。领袖总董任期三年,一般董事以及议员任期四年但每两年必须改选一半人。议会负责商议各市政如何举办,以及每年预算决算。参事会下设五处,文牍处、工程处、路政处、会计处、警务处,又于处下设三科,户政科、工政科、警政科(斥退了南市马路工程局原有的印捕和巡捕,另外招设警察,称为巡士)。此五处外又另设裁判所办理诉讼事宜。经费方面,有浦江船捐招商认包、地方月捐、工程借款、地方公债。具体的办事范围包括,编查户口、测绘地图、推广埠地、开拓马路、整理河渠、清洁街道、添设电灯、举员裁判,等等。

城厢总工程局作为绅商自治的市政机构,分为代议、执行两部分,各方面规章较为完善,市政范围较之南市马路工程局更加广泛,而且以商户之捐税办理商户之公益,所受到来自下面的抵触更小。关于城厢总工程局和租界之间的关系。周松青比较了城厢总工程局和公共租界的市政治理制度,认为总工程局的议会模仿了公共租界的纳税外人会议,而总工程局的参事会则模仿了公共租界的工部局。两者在成员资格和职权方面都有着极大的相似性,只是由于城厢总工程局较晚产生,所以有前者模仿后者的推断,但并无直接证据证明公共租界的制度是总工程局的蓝本。

此外,还有两方面的证据可以说明总工程局和租界之间的关系。其一是总工程局主要成员如王纳善、吴馨、穆湘瑶、王慕陶、汤振常等纷纷发表的文章,里面有关于地方自治的演讲录,也有关于地方自治的考证文章。这些演讲录或者考证文章都能说明上海城厢总工程局的一些议员、董事对于欧美各国地方自治制度的充分了解,而其渠道,应是与公共租界、法租界的耳濡目染有着密切的关系。其二是1907年徐家驹连载于《北洋法政学报》上的一篇文章《地方自治论》,在这篇文章的第六章“我国现行自治章程之比较”, 主要比较了当时的天津自治局和上海总工程局两种制度。他认为,天津自治局主要是模仿日本,而上海总工程局则取法欧美。

综上所述,到1905年上海南市创办城厢总工程局时,各项自治制度已经基本完善,上海南市确立了以绅商为主体,议事、执行、裁判三权分立的市政治理机构,而其制度来源,体现为一种本土和租界的杂糅。上海道台袁树勋由于长期和上海的各国领事打交道,对于列强的霸凌和国势的衰弱有着很深的体会,于是对于动员绅商实行自治付出极大的热忱和努力。这也说明上海地方自治制度与租界刺激的关系。不过,南市地方自治制度的来源并未到此为止,而是历经了明治日本自治制度的最后一层洗礼。

明治日本自治制度的吸纳与变形:天津与上海

德国近代法学家格涅斯特确立了德国地方自治制度的原则,而他的弟子毛瑟则将相关制度介绍给了日本的山县有朋,从而确立了明治日本的地方自治制度。但明治日本地方自治制度中国家的强制色彩更浓。

1905年,直隶总督袁世凯开始注意地方自治,并派遣官吏对日本的地方自治制度进行视察,既有对中央省厅和府县厅的视察,也有对市町村的视察,对于后者的视察又包括对东京市议会的视察和对地方自治三大模范村的视察。1907年至1908年,袁世凯、杨士骧又派遣直隶官绅到日本法政大学进修,形成了三期“自治班”。这些视察和进修的结果,反映在他们的“东游日记”当中,为天津自治局制度的形成奠定了基础。

1907年,袁世凯任用归国留日学生和在日本进修过的官绅,以天津为试点,出台了《试办天津地方自治章程》。天津自治采用了日本地方自治制度中官治强、自治弱的“府县制”,明治日本地方自治制度以普鲁士为模板,是中央集权体制统合地域共同社会的重要制度,“自治”与“官治”一体,或者说“自治”可以被“官治”所吸收。

天津自治局试办之后,取得了一定的成绩,而清廷以天津地方自治章程为蓝本,于1909年分别出台了《府厅州县地方自治章程》和《城镇乡地方自治章程》,并出台了这两级自治单位的选举章程,开始在全国范围内推行。

1909年《城镇乡地方自治章程》颁布以后,规定凡府厅州县官府所在地为城,其余市镇村屯集等地人口满五万及以上者为镇,不满五万者为乡。上海为松江府治所所在,故应成立城自治公所。而当地南市的城厢总工程局已甚为完备,故可以就地改办为城自治公所,无需另立,而且也将固有的区域绘图作为城厢界址上呈。不过,上海城自治公所的实践在官方公牍的往来当中,仍能看出其对于“官治”色彩极浓的《城镇乡地方自治章程》的一些变革。表现在以下三个方面,即选举资格的扩充、自治经费以捐税为主、裁判所的维持。

首先是选举资格的扩充。《城镇乡地方自治章程》对于选举资格的主要限定范围仍是地方的士绅商精英阶层。而上海城自治公所则要求将上海的救火会员、商团会员也容纳在选举资格范围内,最终获得了议事会的选举资格。其次是上海自治经费以公益捐为主,辅以公产公地经营收入。上海由于通商大埠的地位,抽取自治捐并不困难,与其他地方以公产公地经营收入为主要自治经费相比,上海显得更为阔绰。最后是裁判所的维持。《城镇乡地方自治章程》并未提及地方审判改革问题,而上海由于受公共租界会审公廨(Mixed Court)的影响,在城厢总工程局时代,就提出要举员裁判,并且指定了正副裁判官,模仿租界审判制度审理案件1909年上海城厢总工程局改为城自治公所,并未取消裁判所,而是禀请上级,要求核准颁发南市裁判官图记,并获得了肯定的答复。

综上所述,以上三方面可以看出上海城自治公所对于《城镇乡地方自治章程》的吸纳与变形。相对于“官治”色彩极浓的《城镇乡地方自治章程》而言,上海城自治公所的实践表明其“自治”能力更强,也暗含了上海和天津在地方自治条件与制度模板方面的差异。至于1912年民国成立后,江苏颁布市乡制,上海城自治公所改组为上海市政厅,与原有制度之间差异不大,故不再赘论。

本文对于上海南市地方自治制度的来源做了一个整体的考察,综合了本土、租界和日本三方面因素对于清末上海南市地方自治的影响。以本土而言,上海县绅董从1710年左右开始主持本地的水利和慈善事业,是为这一阶层以后主导地方自治公益事务的内在理路。以租界而言,南市马路工程局和善后局的创办,既有租界与华界市容对比的刺激,也在制度上以租界巡捕房等为模板;而城厢总工程局的创办是上海官绅通力合作的结果,道台袁树勋在和租界各领事斡旋过程中深感国弱力疲,对于动员绅商举行自治极其热心,而上海绅商在公共租界纳税外人会议和工部局制度的启发下,选举组成了城厢总工程局的议会与参事会,对各项市政纷纷进行治理。以日本而言,袁世凯任用归国留日学生和赴日考察官绅,参考明治日本府县制,开办了天津自治局,形成了以官治为主导的自治制度,并作为《府厅州县地方自治章程》和《城镇乡地方自治章程》的蓝本,而上海城自治公所在执行《城镇乡地方自治章程》时对于不适应本地的若干因素做出保留,凸显了上海更鲜明的自治性格。综上所述,本土、租界和日本三种因素对于清末上海地方自治实践都有各自的影响,而上海地方自治的传统与成绩,应该是近代中国不逊于天津的此领域佼佼者。■

(作者系复旦大学历史学系中国近现代史专业2011级博士生。本文系上海市历史学会主办、上海大学历史系承办的第四届上海市历史学会青年学术论坛提交论文。周知秋编辑,工作邮箱:zhouzhiqiu@wxjt.com.cn )

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