地方债自发自还试点将扩围 “自还”资金哪里来

目前广东、山东等十省区市已试点地方政府债券自发自还。财政部部长楼继伟表示，下一步试点仍将扩大。对于偿还资金安排，业内人士和专家表示，需预估几年后即债务到期时财政收入规模，以保证可以有足够资金，这要求进一步完善预算管理，建立跨年度预算管理。此外，在地方融资平台剥离地方融资功能后，此前基于地方融资平台建立的偿债准备金可转而补充偿债资本。但具体资金安排地方需根据实际情况，中央无需做出“一刀切”规定。

跨年度预算预估未来偿还能力

楼继伟日前表示，下一步地方政府债券自发自还试点还将继续扩大。专家指出，扩大不可能一蹴而就，而应关注地方财政及负债水平。财政部财政科学研究所区域财政研究所副主任石英华认为，自发自还不可能一下推行到所有省市，试点应在具备一定条件，如债务风险基本可控、财税收支状况较好、政府信用良好的地区扩围。而本身财政收支潜力不大、财政状况不乐观或债务率很高的地方，短期看都还不具备自发自还的条件。

“自还”涉及地方政府对偿债资金的安排。此次财税改革中，地方债问题被纳入“改进预算管理制度”中的一项。楼继伟表示，下一步改进预算管理制度将主要从七方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。业内专家指出，七方面尽管看似互相平行，但建立透明预算、建立跨年度预算平衡机制等均有助于规范地方债自发自还，降低偿债资金不足风险。

业内人士表示，目前地方政府债务存在周期错配问题，即债务偿还周期长于当届政府任期，容易造成举债时对偿还能力预估不足，加剧偿债压力。相比目前财政预决算以年为单位，跨年度预算将拉长预算周期，缓解“前任借债，后任还钱”的问题。社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华对中国证券报记者表示，跨年度统筹对应于跨年度的重大工程。“目前分年度的预算中借贷双方的相关性不强，看到的信息也不全面，不利于市场总体判断。”汪德华表示，预算周期变长，有助于债务资金和财政资金的综合统筹，与地方债的偿还等制度密切相关。

偿债准备金转型后可充实还债资金

财政部此前印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》中明确，试点地区应当建立偿债保障机制。业内人士指出，此前基于城投债而建立的地方政府债务偿债准备金可经完善后，纳入地方债偿债资金体系中。根据审计署报告，截至2013年6月底，我国28个省级、254个市级、755个县级政府建立了偿债准备金制度，准备金余额为3265.50亿元。

汪德华指出，偿债准备金源自地方融资平台建设，财政部之后给出了相关要求。目前各地的发展不平衡。现在建立起了真正的地方债制度，偿债准备金作为债务管理的链条之一，应该要随着新的形式而完善起来，要逐步的探索满足现实的需要。由于形式变化，偿债准备金可以作为预先还款条件不充足时的补充使用。但也有业内人士表示，此前的偿债准备金按照债务余额的一定比例提取，通常各个地方偿债准备金的规模都不大。因此，尽管其能偿还一部分债务，但累积的资金不足以偿还全部债务，仅是弥补风险的一种手段。因此，全部还债还要靠每年财政增长，包括非税收筹集资金等各方面财力。

全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻此前表示，短期来看，我国部分地区面临较大的偿债压力，对于这部分存在着较大的债务风险的地区，地方政府应采取主动，要严格控制新增债务，严防风险继续累积，积极化解现存的风险隐患，同时通过设立政府性债务偿债准备金、制定应急预案等手段为可能的风险爆发做好准备，在危机早期就应介入，将风险控制在有限范围内，避免风险的跨区域、跨领域蔓延。

市场约束

偿还资金结构无需“一刀切”

财政部目前对于自发自还试点办法中，涉及“自还”的仅有一条：“试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。”但在专家看来，对于偿还资金结构安排无需财政部“一刀切”，各地方可根据实际情况灵活安排。而市场将对资金安排是否合理做出判断，客观上约束政府发债行为。“如果市场上认为地方政府债券风险较高，那么拒绝购买也是理所应当的。我们还是希望加大市场调节的因素，交给市场来定价，来判断风险。”

我国地方财政资金收入主要包括政府预算内支出、政策性收费和经营资源收入。相关研究报告显示，政府预算内支出，主要包括城市维护建设税和公用事业附加、中央财政的专项拨款以及地方专项资金。地方政府经营性资产收入主要包括土地出让转让收入以及存量资产经营权转让收入等。此外，地方政府政策性收入主要包括各种配套费和使用费等。但是，这一资金来源的稳定性较差，而且呈现出明显的下降趋势。在20世纪90年代中期，地方政府政策性收费在市政建设资金来源中的比重曾接近50%。但随着有关收费项目的治理工作，目前这一比率仅为4%，难以成为我国地方政府性债务偿还资金来源。

业内人士表示，目前来看，地方“自还”资金构成仍将以地方财政和项目收益为主。但由于举债投资项目具有公益性，且投资回收周期较长，因此财政偿还安排的合理性将直接影响地方债能否获得市场认可。在财政支出的具体安排上，除目前已披露的广东省以中央返还的燃油税替代性收入外，地方税收收入、偿债准备金等都可成为偿债资金来源，但具体安排需根据地方实际情况。