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城镇化德州样本:政府补贴户均成本15万 资金均涉土地


来源:每日经济新闻

“快速推进、摊大饼式的城镇化,容易造成老人农业、空心村、失地农民等新‘三农’问题。”德州市农工办副主任林晓波告诉 《每日经济新闻》记者,“农民上楼之后,如果没有钱来负担失地后的生活成本,那么他还会离开已经上了的这个‘楼’,流向能带来更高收益的地方,这会造成新的‘空心楼’,其结果就是楼白上、城镇化白干。但是我们通过实践发现,建设5000人以上规模的大型社区,与产业园区协同并进,农民上班在产业园区,下班回到自己的社区,让农民带着钱上楼,上了楼还能就近赚到比之前更多的钱,那么很长一段时间内,这个社区的生活是稳

6年间,560个村落在德州就地实现城镇化。在一个农业人口占到全市总人口70%的地方推行新型城镇化,德州已经尝试了6年。

“两届市委书记、三位市长、四任市委副书记,6年了,德州一直在抓农民就地城镇化这件事儿。”德州市农工办副主任林晓波告诉《每日经济新闻》记者。

历经多年,德州始终初心不改,作为一项大规模城镇化实践而言,“德州模式”确有其独特之处。7月24日,国务院总理李克强来到山东德州,将居民中70%都是进城农民的袁桥社区作为考察山东的首站,而在此之前,李克强至少两次批示关于德州新型城镇化建设的调研报告。

在其中一份上报国务院的调研报告中,《每日经济新闻》记者看到其行文中指出,“作为地处粮食主产区的黄淮海平原中心地带城市,德州所取得的经验,对于我国人口最多的广大平原农区的新型城镇化,具有普遍意义。”

“一手抓农村新型社区建设,一手抓农村产业园区建设,这就是‘两区同建’。”德州市委副书记满春重告诉《每日经济新闻》记者,“6年前,德州已经在全市范围内推进农民就地城镇化,农民居住向社区集中,就业向园区集中,土地向适度规模集中,传统农区实现就地城镇化。”

《每日经济新闻》记者了解到,在“两区同建”的方式下,德州每户农民城镇化的成本是20万元,其中政府需负担的成本约为15万元。现在,德州已经通过市县二级融资平台实现融资62亿元。

五千人大社区的规则重构

山东省德州市,位于华北平原腹地。德州地处黄河古道,古黄河名“德水”,德州之“德”源于德水。作为典型的传统粮食主产区,德州是全国唯一的粮食亩产过吨、总产过百亿斤的农业地级市。

英国社会学家安东尼·吉登斯在他的《社会的构成》一书中,将社会结构理解为不断地卷入到社会系统再生产过程之中的规则和资源,而实践形成的规则和对资源的分配又彼此建构对方,扬弃、沉淀之后,在当时、当地形成新的社会结构。

而在德州农民的就地城镇化实践中,6年来关于社区规则与资源分配的重构贯穿始终。

与山东全省相比,德州农村具有其特殊性:德州行政村数量为全省的十分之一,但村均人口却比全省少271人,一半以上的村子只拥有不到500人。小而散的村落,带来的是村级组织运转成本高、农民负担重、村级班子力量较弱、基础设施建设成本高、宅基地占地多浪费高,以及难以推行现代化的农业生产方式,因而在农民自身看来,也已出现了整合的必要性。

2007年,德州市宁津县东崔村等5个村的村民自发联合并村,为现在的“德州模式”打造了雏形。

东崔村曾经是一个只有460人的小村,但是通过发展蔬菜设施产业、办蔬菜批发市场,种地农民和村集体逐渐富裕起来,村里通了自来水、修建了柏油路,这也引起了周边4个村村民的羡慕。与此同时,不断发展的蔬菜产业也促使东崔村产生了土地集中连片优化生产的需求,于是5个村子协议之后,自发合并成一个拥有2600多人的大社区,共同集约利用土地,发展蔬菜产业园区和蔬菜批发市场,农民进入蔬菜产业园工作,由此变成产业工人。

并村第二年,自来水和柏油路覆盖到整个大社区,人均增收2000多元,比农民自己单枪匹马种庄稼翻了一番还多,同时由于村级管理部门的合并,村行政开支由原来的11万元降到了4万元。5个村村民自发探索的结果,引起了政府层面的高度重视。

于是,并村建5000人以上规模大型社区、就近就地发展农村产业园区,后来逐渐成熟的“德州模式”由此破题。

当时在德州考察的发展中国论坛、安徽省循环经济研究院联合调研组认为,“传统城镇化强调只有在城市才能实现‘人的城镇化’,这是‘跳农门’式的城镇化,即‘人口转移型’的城镇化;而新型城镇化有着新的内涵,从我国国情出发,还应包含农村人口不‘跳农门’也可以城镇化,即在乡村也可以实现‘人的城镇化’,那么农村人口不向城市转移而城镇化,必须改变农村地区的经济社会结构。”

民革中央“三农”委员会副主任蔡永飞在调研报告中指出,改革开放以来,以大城市为主导的快速城市化,并没有使大量进城农村转移人口真正实现人的城镇化,说明这样的人口转移型城镇化是片面的、不彻底的。

“快速推进、摊大饼式的城镇化,容易造成老人农业、空心村、失地农民等新‘三农’问题。”德州市农工办副主任林晓波告诉《每日经济新闻》记者,“农民上楼之后,如果没有钱来负担失地后的生活成本,那么他还会离开已经上了的这个‘楼’,流向能带来更高收益的地方,这会造成新的‘空心楼’,其结果就是楼白上、城镇化白干。但是我们通过实践发现,建设5000人以上规模的大型社区,与产业园区协同并进,农民上班在产业园区,下班回到自己的社区,让农民带着钱上楼,上了楼还能就近赚到比之前更多的钱,那么很长一段时间内,这个社区的生活是稳定的,不会变成‘鬼城’,留得住农民的城镇化才是以人为核心的城镇化。”

按照德州市的规划,农村新型社区建设一般安排5000人左右为一个社区,乡镇驻地达到1万人以上。林晓波认为,建设大社区的优势也是明显的,不但在信息建设、金融机构设立等方面更容易吸引社会资本参与,而且相比“东一块西一块的分散小社区”降低了成本,减少了资源浪费,考虑到未来20年、30年的发展以及人口老龄化因素带来的城镇化冗余,大型社区将比小社区有更充分的吸纳能力。 村村合并,重构的是关于“社区”的规则;而合并之后,如何公平、公正、公开地把握对资源的分配,则显得尤为重要。

“德州在‘两区同建’过程中,十分注重重新理顺农村基层组织与集体资产的关系。”德州市委副书记满春重告诉《每日经济新闻》记者,利用村庄合并复垦、土地整村整治,增加了集体土地,推动农村基层组织把村级土地资产化、资产资本化、资本股份化,把曾经的集体经济“空壳”做实。

“你面前的这片楼房、社区、道路、绿化,我看着它们从无到有发展至今;从事户籍工作这些年,我也见过了上百个村子不计其数的村民变成市民。”德州经济技术开发区公安分局的民警张惠,9年来一直工作在数个新型农村社区,她告诉记者,“德州的城镇化让我感受最深刻的,是明面上看不到的,那就是集体资产的股份化。”

重新认定集体经济组织成员的资格,将集体资产股份化,这是德州在城镇化进程中试验的重点,“做实”集体经济依托的是土地。

记者了解到,德州每个行政村可腾出旧房占地的二分之一乃至三分之二,作为新增的集体土地,对这些土地的利用方式有三种:复垦后建成良种培育基地,由农业科技公司承包经营;流转给家庭农场、合作社、大户发展种植,或是纳入农村产业园区,吸引社会资本“下乡”投资发展农业产业链条上的上下游相关产业。这使得德州农村做到了从实处发展集体经济。

“社区东边的袁桥商贸城是我们集体资产的一部分,村集体建成了门脸房,以每月800到1000元不等的价格租出去”,袁桥社区村委会陈瑞良告诉《每日经济新闻》记者,“大家的养老保险由村大队支付,中秋、元旦、春节等节假日,村集体会对大家进行现金分红或分发米面油,这都是集体资产经营得来的收益和红利”。

在促进集体资产盘活资源外,另一方面,就地城镇化还带来了农村经济发展方式的转变。

“‘两区同建’实现了居住向社区集中、就业向城镇集中、产业向园区集中,区域化布局、规模化生产、产业化经营。”满春重告诉《每日经济新闻》记者,目前德州已经有粮食、棉花、蔬菜、畜牧、花卉苗木五大主导产业,通过园区建设,农民由个体生产者转变为园区产业工人,既有土地流转形成的经营性收入,又有园区打工形成的工资性收入,打破了原来单一的收入结构,2013年全市农民人均纯收入比上年增长13%,高于全省平均水平,来自园区的收入占到了农民总收入的45%以上。

在发展中国论坛、安徽省循环经济研究院联合调研组其中一份上报国务院的调研报告中指出,“作为地处粮食主产区的黄淮海平原中心地带城市,德州所取得的经验,对于我国人口最多的广大平原农区的新型城镇化,具有普遍意义。”

在谈及“德州模式”的独特之处时,林晓波表示,“从推进范围来考量,德州的整市推进在全国应该是第一家。另外,从一开始规划的时候,就以建设整合5000位农民(后期为5000~10000人左右)以上、大型居住社区为目标,同时因地制宜进行产业园区建设,实际上其人口集中度和经济发展程度已无异于一个小城镇。过去6年560个村落实现城镇化,但离土不离家,这对像我们一样的平原农区而言,是好事”。

每年需投150亿

推行城镇化建设,钱从何处来是大问题。

2014年3月初,中国社科院发布《中国农业转移人口市民化进程报告》,测算出目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中,东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。而据《国家新型城镇化规划(2014~2020)》规定,各级政府根据基本公共服务的事权划分,承担相应的财政支出责任。

在德州,计算农业转移人口市民化的成本以户计算。

“我们推行的不是‘人口转移型’的城镇化,相对成本没有那样高。”林晓波告诉《每日经济新闻》记者,“户均成本是按照农民‘上楼’分家之后的户数来计算的,每户为3~4人,我们计算过,德州市实现农民就地市民化,是在原有基础上的集中发展,政府需在公共服务、住房、基础设施建设等方面为每户付出成本约15万元,这样来看,‘德州模式’的就地城镇化更适合低成本运行。”

德州的城镇化规划已经做到了2030年,按照每年推动10万户农民市民化的标准,则每年需要投入至少150亿元的资金。

捏在手里的几万亩建设用地指标,是德州市希望获得巨量城镇化建设资金的依托。

“我们手里已有不少建设用地指标,而现在山东省将开放建设用地指标的省级跨市交易平台。”一位德州市农工办工作人员告诉《每日经济新闻》记者,“现在每亩地只有十多万元的价格,等到可以跨市交易,估计至少可达每亩40万元,那样的话1万亩地就可以换来40亿元”。

不过德州城镇化的资金来源并非只有“卖指标”一项。

记者了解到,德州“两区同建”的资金主要来自四个方面:农村危房改造、土地整理等带来的政策性资金,土地增减挂钩政策所产生的土地收益,社会投资以及信贷资金。

对于“卖指标”问题,上述工作人员并不讳言,“之前德州城镇化资金的主要来源是土地收益带来的统筹性资金,虽然涉及‘土地财政’问题,但是在坚持集约节约用地的前提下把握‘红线’,把增值收益确实用于改善农民的生产生活,过去5年来,德州未发生因农村社区建设、征地、拆迁等引发的群众上访事件。另外,引入社会资本的PPP(公私合作)模式将是下一步探索的重点方向。”她透露,德州已有若干区县采取了不同的村企共建模式,其投资主体和建设主体自担风险、自负盈亏,眼下已有更多企业在与政府接洽。

今年3月份,财政部副部长王保安曾表示,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元,这42万亿元更多的可能来自社会投资,PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,另外,推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。

事实上,在德州推行就地城镇化伊始,便十分注重对社会资本的引入。《每日经济新闻》记者了解到,在居住社区建设方面,德州的“村企共建”模式是由民营企业投资居住社区的公共设施,而企业回报则来自于几个方面:一是有经营收益的临街商铺和自来水、燃气等服务项目的特许经营权,二是对该居住社区流转土地的承租经营权,将租金所得用于该社区运转支出,三是与该居住社区共建产业园区,依靠投资经营权获得产业发展上的回报。

在谈及下一步吸引社会资本进入德州城镇化建设领域的布局时,满春重告诉《每日经济新闻》记者,“引进社会资金要运用市场手段,采取商业开发、企业和社区联建、BT模式(建设-移交)等,通过政策引导,鼓励社会资金到社区建设大型超市、卫生所、幼儿园、燃气、供暖等服务设施”。

每经专访德州市委副书记满春重:德州城镇化特色是大社区融合大产业

每经记者张雯发自德州

在城镇化的浪潮中,山东德州格外惹眼。

这不仅是因为国务院总理李克强至少两次就德州推进城镇化作出重要批示,更是因为李克强近日实地探访德州,就当地进行的“就地城镇化”进行调研。

那么德州的城镇化到底有哪些亮点?全国其他市县能否借鉴学习其模式?为此《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)专访了德州市委副书记满春重。

NBD:德州推行的是农民就地城镇化,您认为“德州模式”有何独特之处?

满春重:应该说,我们突破了传统城镇化的路径依赖。“德州模式”,走的就是传统农区实现就地城镇化的路子。为实现新型城镇化和农业现代化,从2008年以来,德州市按照“政府主导、规划先行、因地制宜、群众自愿、社会参与、依法依规、梯次推进”的原则,将“两区同建”作为二者的结合点,首先我们一手抓农村新型社区建设,一手抓农村产业园区建设,通过这“两抓”,加快了农民生产方式和生活方式的转变。同时通过推进农民居住向社区集中,就业向园区集中,土地向适度规模集中,加快了城乡居民公共服务的均等化,也促进了土地适度规模经营和农民就近就地就业,提高了农民非农产业收入比重。目前全市已建和在建的农村新型社区有378个,30万户农户搬入了新社区,同步建设的农村产业园区有876个,40万农民在家门口就业,目前农民收入中的45%以上,来自农村产业园区。

按照德州市2013年至2030年的农村新型社区布点和产业布局规划,要保持农村新型社区适度规模和产居融合,力求做到人口规模与产业容量、基础设施、公共服务相协调,一般安排5000人左右为一个社区,乡镇驻地要达到1万人以上。大社区融合大产业,这也是德州城镇化特色。

NBD:在城镇化进程中,您如何理解工业化与农业现代化并进?

满春重:这是在实践中摸索出来的,产业园区是“两区同建”的保障和支撑,要有可以充分容纳农民就业的高效益园区,才可以使农民得到稳定收入来源的途径,才能使农民在新社区住的踏实,所谓“乐业、安居”。在一些只有土地实现了城镇化、人没有城镇化的地方的实践中,农民依然采用传统的生产方式耕种十几亩、几十亩土地,就很难在社区生活下去。为此,要十分重视对产业园区的建设。

新型城镇化与传统城镇化不同,要走新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展的路子,只有发展工业化,才能给劳动者带来就业空间,要留住劳动者,就要使他能就业并有满意的收入,否则劳动者来了很快又会走,而工业化的发展,还能带动第三产业发展,带动产业链上下游的发展。而农业现代化带来的农业生产效率的提高,将把大量农村劳动力和人口转移出来。德州推进“两区同建”,其重要特征就是工业化、城镇化、农业现代化有机融合,打破了传统农区里的各种固有边界,如工业与农业的产业边界、乡村与城市的空间边界、农民和工人的职业边界。

NBD:城镇化需要巨量的资金支持,按照德州市的规划,每年需要规划10万户农户进入新社区,成本和资金的情况是怎样的?

满春重:首先,就地城镇化不同于以前的让农民进到城市里去的城镇化模式,优势之一就是可以以更低的成本推行。“两区同建”,其规划本意是建设有产业园区作支撑的居住新社区,人口规模较大,但是在基础设施、社会事业、公共服务、生态环境等方面按照生态型城镇的标准来规划和建设,产业园区与居民社区实现一体化,将会建成“产居一体”的新市镇,而非一味驱赶农民进城。

德州市地处鲁北平原地区,农村普遍宅基多、院落大,空心村现象较为突出,100多万户农户的户均宅基占地达到了1.5亩,而全国是1.1亩,国家有关规定是0.4亩,这样全市8319个村庄改造完成之后,将节约出100多万亩的土地,在土地增减钩挂项目申报规模、审批程序等方面,我们争取到了国土资源部门的支持,进行了政策创新,市政府筹集资金62亿元,通过有偿统筹县市区土地挖潜指标,推动城乡建设用地增减挂钩项目实施,解决了农村社区建设钱从何处来的问题。

具体来说,在资金筹集问题上,我们坚持多条腿走路,一是政府补贴资金,通过土地挖潜和增减挂钩、土地级差收益补贴农村新型社区建设;二是用好政策性资金,这包括农村危房改造、土地整理、农村环境综合整治、水利建设等涉农项目资金,以县为单位,整合捆绑使用,集中用于农村社区和产业园区建设;三是发展PPP模式,采取商业开发、企业和社区联建、BT模式等,引导鼓励社会资金投入到“两区同建”中来;四是争取信贷资金。2012年我们争取到了国开行的信贷资金30亿元,2013年我们被国家农发行列为全国农发行支持新型城镇化试点,每年特别授信50亿元信贷资金支持两区建设。

[责任编辑:robot]

标签:城镇化 集约 社区建设

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