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自贸区一周年:快与慢的辩证法


来源:南风窗

上海自贸区的负面清单管理模式所关联的,正是本届政府一直以来力推的改革—简政放权。以境外投资为例,目前自贸区内施行的是3亿美元以下境外投资一般项目实行备案制,且可在5个工作日内完成相关的备案手续。

目前自贸区一周年的评估正在进行中,对市场来说,除了关心这一年来自贸区到底做了什么,更关心的还是哪些创新尚未彻底实现,借助于这次评估,有可能使官方聚焦于此,更快实现创新。

在过去一年里,没有任何一块28.78平方公里的土地,能如中国(上海)自由贸易试验区(下称“上海自贸区”)一般,聚焦了这么多关注,也吸引了这么多参与。

在这一年里,被定位为中国继加入WTO后又一次更高层级的开放,成为“中国经济升级版”的新引擎的上海自贸区,既承载了高层的改革理想,也承载了基层的致富愿望。其推出的每一项创新举措,都会被各界拿来细细分析,以找到制度与现实结合的商业空间。同样在这一年里,上海自贸区也不断被“吐槽”推进太慢、不够解渴。

复旦大学经济学院副院长孙立坚倾向于将这种状况解释为:国家自上而下的改革意志,要形成国际通行规则的决心,与实体经济层面自下而上的运行需求之间的落差。

上海财经大学自由贸易研究中心副主任陈波则认为,自贸区是一项综合性改革,各个方向的进度不一,在不同角度上对改革的评价肯定不一。比如,政府职能转变是其中做得最有成效的部分,可以打到90分以上。但服务业开放、金融创新等方面,还有较大的提升改善空间。

而在经历了最初包括“中国大妈”在内的各方抢注潮后,上海自贸区的议题逐渐回归理性。“并不是冷了,而是经过一段时间沉淀后,留下了真正能够理解自贸区的长期投资者。”陈波说。

政府改革进行时

9月10日,国务院总理李克强在2014夏季达沃斯论坛上更加简练地定义了上海自贸区,称在上海搞自贸区的试验可以说是一个改革的高地,而不是政策的洼地。

这块改革的高地,主要围绕两方面进行试验,一是如何处理政府和市场的关系,二是如何处理发展和开放的关系。

根据上海自贸区总体方案,上海自贸区的主要任务有五大项,分别是:加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障。

其中“加快政府职能转变”被作为第一项任务单列出来,并提出“按照国际化、法治化的要求,积极探索建立与国际高标准投资与贸易规则体系相适应的行政管理体系”。

陈波两周前接受了几家境外投资银行的咨询,他告诉记者,正因为看到了自贸区里政府职能的切实转变,了解到中国政府的改革不是喊口号的,包括高盛在内的这几家投行开始频繁且集中地寻求咨询,以了解并准备进入自贸区。

在陈波看来,上海自贸区改革创新逻辑的出发点,是要建立一个更加开放、更加高水平的现代市场经济体制。政府职能改变是其中最重要的一条“暗线”。“理论上最简单,但操作起来最困难,因为是自我革命。”

围绕政府职能转变,上海自贸区迅速推开诸多改革事宜。比如2013版负面清单出台,放宽投资准入,对于部分符合条件的外资进入和中国资本走出去取消审批制、实行备案制,海关监管模式不断创新,推行先照后证,注册资本从实缴制改为认缴制……

这其中,最重要的则是“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式。

在政府与市场的关系中,最广泛被诟病的,是政府过多的微观干预,这也最集中表现在前置性审批制度上。通过负面清单将前置性审批改为事中事后监管,则可以看作是对政府权力的制约和规范。

目前,上海自贸区内共发布了两份负面清单,第一份是自贸区挂牌之初的2013年9月30日凌晨发布的2013版负面清单,这也是中国首份负面清单,负面清单以外的外商投资项目核准和企业合同章程审批全部改为备案管理。

以自贸区的实践来看,从审核、核准到备案的转变,大大简化了政府办事手续。以外资新设备案为例,投资者通过自贸区“并联办事系统”,在4个工作日内就可同步办妥备案证明、营业执照、企业代码和税务登记。而此前,一般项目的承诺是29个工作日。

当然,必须说明的是,4个工作日仅指一切材料准备齐全无误的情况下。而在实际操作中,企业往往需要更长时间才能走完这个流程。这也被许多企业诟病为自贸区效率不高。

负面清单推出后,也一直被外界批评过长且透明度不高,所以开放度不如预期。

到了2014版负面清单,上述问题已经有了进一步的解决。其具体管理措施从190项缩减为139项,调整率达26.8%。与此对应,在2013年发布的23项服务业领域的开放措施基础上,2014年上海自贸区进一步提出了涵盖18个国民经济大类的31条开放措施。

上海自贸区的负面清单管理模式所关联的,正是本届政府一直以来力推的改革—简政放权。

2013年全国“两会”上,本届政府承诺要在任期内减少现有1700多项行政审批事项的1/3。截至目前,国务院已经先后取消和下放7批共632项行政审批事项,任务已经完成。

因为在自贸区试验的效果,负面清单管理模式在全国各地盛行。

负面清单要达成的另外一个目标,则是形成国际通用的规则以更好推进国际谈判。

负面清单是国际上重要的投资准入制度,目前有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。2013年7月举行的第五轮中美战略与经济对话上,中国同意以“准入前国民待遇和负面清单”为基础与美方进行投资协定谈判。

“虽然我们现在的负面清单还达不到中美双边投资协定(BIT)谈判的要求,服务业的开放度还不够,但已经在向这个方向努力了。”陈波说。

金融改革的节奏感

政府职能转变取得了明显效果,但市场最关注的金融领域创新,却集中体现了自贸区改革快与慢的冲突。

自贸区的金融创新,主要涉及跨境人民币使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化和外汇管理等4个领域。

以时间来划分,这场金融创新大戏可以分为两季。第一季包括“一行三会”的“51条”金融支持自贸区建设的政策措施,以及相应的5项实施细则。

这场大戏的鼓点并不紧凑,直到2013年12月2日,“央行30条”才公布。两个多月后的2014年2月中下旬,第一季金融创新大戏才进入一个高潮—在2月18~28日短短10天时间里,连续发布了包括支付机构跨境人民币支付业务、扩大人民币跨境使用、放开自贸区小额外币存款利率上限等5项金融实施细则。

第二季则在2014年5月22日开场。当天上午,人行上海总部发布了上海自贸区分账核算业务细则和风险审慎管理细则,为自贸区开展金融改革奠定了制度基础。

上海市常务副市长屠光绍当天用“连续剧第二季”、“新的高潮”形容这场发布,并戏称金融改革是一场大戏,央行等监管部门是导演,银行等金融机构是主角,地方政府要做好服务功能,自己则是拉幕的。

至此,央行支持自贸区的政策细则已全部出齐,这也被认为是上海自贸区金融开放创新的制度体系已基本形成。此外,在业务创新、市场平台建设以及金融机构聚集方面,上海自贸试验区金融改革也取得一定进展。

毋庸置疑,很多企业已经从自贸区的金融改革中尝到了甜头。

比如,截至7月末,自贸区内的跨境人民币境外借款已实现78笔,累计金额超过170亿元。由于境外资金成本较低,此举可以使企业的融资成本下降10%~20%。

金融机构也在不断的业务创新中发现新的业务空间。今年6月,上海银行自贸区分行就协调完成了一笔境外银团贷款,3家境外金融机构组成银团向外高桥保税区开发股份有限公司共同贷款3000万元人民币。

上海银行自贸区分行行长陈力平对记者表示,境外银团直接给予境内企业信用贷款,不必借助内保外贷工具,不仅降低了企业的融资成本,而且推动区内企业直接走到国际市场融资。“3000万只是个开始,以后还会有3亿、30亿。”

为了让企业更懂自贸区,3月25日和7月4日,上海还两次发布了共18个自贸区金融创新案例,详细解析了自贸区金融创新的做法。

但是,对于迫切希望在自贸区里挖掘商机的企业来说,放开的速度总嫌不够快。

比如,作为自贸区金融改革基础设施的FT账户,直到6月18日才实际启动,首批有7家中资银行可以开立FT账户,截至7月末开设各类FT账户1972个。到了8月,才有另外3家中资银行的系统通过央行验收。

目前,FT账户仅能开展人民币业务,不能开展外币业务;开展的业务还集中在跨境资金划拨和贸易融资服务;目前可以开立FT账户的金融机构并不多,包括外资银行以及证券、保险、公募基金、信托等非银行机构没有开立FT账户。

9月3日,上海自贸区管委会副秘书长李军称,FT账户业务的开设方近期将从中资银行扩展到外资银行以及非银行金融机构。按照规划,外币业务将在FT账户启动半年后开展。

此前记者也了解到,可以开立FT账户的各家银行普遍认为,虽然一些账户已经开立起来,但真正在做业务的并不多,企业对于利用FT账户能做什么并不十分清楚。

上海交通大学上海高级金融学院执行院长张春9月13日在“中国银行家(陆家嘴)高峰论坛”上直接说,自贸区马上就一年了,大家开始期望非常高,好像现在做成的事情并不是特别多。“原因肯定多种多样,风险控制的因素在其中非常重要。”

自贸区金融改革开放试点的前提是风险可控,所有的金融改革,都要在这个前提下予以推进,防止热钱通过自贸区冲击境内市场。陈力平说,对于银行机构而言,合规的风险、反洗钱的风险是第一的,目前银行在反洗钱中所花的时间精力,要远大于过去。

在此前记者的采访中,银行层面对于自贸区金融创新的推进速度还是表示理解。上海农商行自贸区分行副行长季蓉就说,一个政策的出台并不简单,既要有可行性,又要把握住风险。央行的政策出来后银行要消化,要找市场,找目标客户,相应的系统也要更新,内部管理制度也要跟上。“在这么短的时间内达到这样的突破,我认为包括政策出台部门、监管部门以及各家银行在内,大家都很努力。”

不过,自贸区目前也确实存在压力。有区内企业反映,一直都在强调制度创新的自贸区目前有些政策反而弱于全国其他地方,进而成为“政策洼地”。

以境外投资为例,目前自贸区内施行的是3亿美元以下境外投资一般项目实行备案制,且可在5个工作日内完成相关的备案手续。

但是,伴随着今年上半年国家发改委9号文和商务部9月6日公布新版《境外投资管理办法》,上海自贸区的境外投资优势弱化了。

前者明确中方投资额10亿美元及以下的境外投资项目实行备案管理,时间缩短为7个工作日。后者则取消了对特定金额以上境外投资、在境外设立特殊目的公司实行核准的要求;符合备案要求的企业只要提交真实、完整、符合法定形式的材料,可在3个工作日内获得备案。

有从事境外投资业务的律师就向记者表示,实际操作中,往往存在自贸区内和区外的便利性差异,他亲历的一个案例是,区内区外两个基金联手境外投资,“同时开始做,区外的已经完成,区内的还在推进”。

从过度热情到相对理性

应该说明的是,在上海自贸区这场快与慢交融的改革中,各方的期待在发生变化,态度也渐渐理性。

很多人都记得,2013年10月8日是上海自贸区挂牌后的首个业务受理日,即便台风暴雨,距离上海市中心几十公里的上海自贸区管委会一楼综合服务大厅,依然人潮涌动。

时任上海自贸区管委会副主任的简大年2013年10月在复旦大学的一次演讲中曾称,没想到更具热情的是民营资本和国有大型企业,他们前去咨询办理业务的比例远远高于外商;没想到社会自下而上的热情那么强烈。“甚至有些残疾人推着残疾车也到我们这里来咨询。还有几岁的小孩在咨询大厅的沙发上跳来跳去。”

与“大妈”和企业一起,对自贸区充满热情和期待的,还有各地政府。

在上海自贸区成立前后,各地申报建设自贸区的激情被迅速点燃。2014年全国省级地方政府“两会”上,有20多个省、自治区、市都在地方政府工作报告中公开表示,将对接、准备或申报“自贸区”列为2014年的工作重点。

新华社曾总结了地方热情背后的三大动机:高调呈现改革姿态、醉翁之意在申办保税区、争取优惠政策以拉动GDP。并称“抢牌子”折射出地方对中央精神存在理解偏差。

这种沸沸扬扬的“狂欢”,在2014年上半年被证实暂停。5月新华社已频频发文,称自贸区建设不是“跑马圈地”,更不是优惠政策的“接力赛跑”。各地不能把自贸区建设当成地方政府要照顾、争优惠的手段,也不能把自贸区建成中看不中用的“盆景”,不能一哄而上、到处布点,更不能借机圈地搞开发。

在经历了爆棚般的热情冲击后,一年以来,社会各方对于自贸区的预期发生了变化。来找陈波咨询自贸区事务的对象,也有了结构性调整。

自贸区挂牌之初的3个月,寻找陈波的主要是国有大企业以及政府机构,相对芜杂,大家更多是凑热闹,但现在则是大量的外资金融机构。“地方政府也很多,但开始有针对性了,比如想申报自贸区、想创新的政府,会特别关注自贸区经验。”

目前,对于申报自贸区发声较多的地方政府,已经极大地缩小了范围,集中在少数如天津、广东等地。而这种更加聚焦的氛围,外联发商务咨询有限公司的一位负责人也认为,更有利于第二批自贸区的获批,也将与上海自贸区形成合力,有助于某些领域的突破。

上海自贸区的经验,将会在一周年之际,通过一个“可复制”、“可推广”的清单加以完整总结。

5月23日中共中央总书记习近平考察上海自贸区时也强调,上海自贸区是块大试验田,要播下良种,精心耕作,精心管护,期待有好收成,并且把培育良种的经验推广开来。在此之前,甚至在上海自贸区挂牌之际,并没有中央高层到访。

目前正在全国进行的一场大范围复制推广,来自于海关系统。

上海自贸区内实施的14项海关监管创新制度,从今年7月1日起在重庆和天津、西安三个海关率先试点,并从8月18日、9月3日和9月18日起,分别在长江经济带的51个海关特殊监管区域、全国海关特殊监管区域,以及海关特殊监管区域以外的地区复制推广。一个月内,这些举措就从上海自贸区28.78平方公里,拓展到了全国。

要知道,这14项制度是在4月22日发布的,其中7项从5月1日起在自贸区内全面推广。另外7项则是在5月1日~6月30日分批推广和实施。

作为一周年的答卷,上海自贸区将会推出多少项可复制可推广的举措,目前并不清楚。但要真正成为可复制可推广的举措,除了上海先期提交方案外,还需要经过评估机构评估、国家主管部门认可。

无论如何,上海市政府副秘书长戴海波给出了一个非常积极的信息,他说可复制可推广的内容,应该会超出预期。

目前自贸区一周年的评估正在进行中,对市场来说,除了关心这一年来自贸区到底做了什么,更关心的还是哪些创新尚未彻底实现,借助于这次评估,有可能使官方聚焦于此,更快实现创新。

[责任编辑:zhangxl]

标签:自贸区 特殊监管区域 辩证法

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