地方债自发自还2015年将扩围 政府告别融资平台

政府与融资平台搭伙过日子的时间已经进入倒计时了。

经济观察报近日获悉，国务院本月初出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》 （以下简称《意见》）后，财政部在此基础上，将出台更进一步的地方政府性存量债务清理处置办法。目前该办法正在省级财政部门征求意见。

“清理处置政府性存量债务，主要解决债务主体和投融资主体的出路问题。未来融资平台有三条路走，一是商业道路，二是项目还在建设的将与PPP结合起来，项目公司以后产生的债务以后不能再算地方政府债务；三是公益性的债务由政府承担，切断企业债务和政府债务之间的关系。”中财-鹏元方财政投融资研究所执行所长温来成告诉记者。

据悉，目前山东、江苏等一些地方的财政部门已经开始讨论对于融资平台的处置方式和方法，相关工作主要集中在锁定债务规模、债务分类管理方面，并为2015年自发自还债做准备。

另据了解，地方债自发自还在2015年还将继续扩大试点范围。

清算开始

《意见》要求省级财政部门应于2015年1月5日前将汇总的存量债务清理及甄别结果报财政部，经国务院批准后，锁定政府债务余额。并将以2015　年12月31　日为分界点，这之前为改革过渡期，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，这期间允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。

《意见》还以专门章节，就分类处置融资平台进行说明。要求锁定融资平台公司，融资平台公司不得新增政府债务余额，通过关闭、合并、转型等方式，处理融资平台。债务单位要按照2013年政府性债务审计口径填报政府性债务情况。2013年审计口径，将政府性债务分成政府负有偿还责任、负有担保责任和一定救助责任债务。

财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，《意见》是关于地方政府债务管理具体要求的细化；财政部这个办法又是对国务院《意见》要求的进一步具体化，明确地方怎么更好对存量债务核实、怎么处理，都要有明确的方案。

刘尚希所提到的关于地方债务管理的文件，分别是《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》以及此次《财政部下发的地方政府性存量债务清理处置办法》。

华东某省债务管理办公室的一位人员告诉记者，《意见》下发之后，处置办法还在研究中，对于哪些问题会进行反馈，现在还没有一个明确的说法。但现在政府性存量债务规定只准减少不准增加，一位财政部门人士担心，原来2013年审计署审计的债务数额统计本身好多没纳进来，现在开展的这次存量债务处理，有可能会将一部分隐形债务转成其他方面的债务。

此次《意见》就分类处置融资平台进行了说明，要求锁定融资平台债务，融资平台公司不得新增政府债务余额，并通过关闭、合并、转型等方式处理融资平台。在此之前的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中也要求地方政府举债采取政府债券方式，剥离融资平台公司的政府融资职能。

《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》同时明确，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、 确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

据悉，目前已经有一些融资平台公司平台转成实体企业了，马鞍山城投就已经变成了一家控股公司。同时，山东、江苏等省份一些地方的财政部门已经开始讨论对于融资平台的处置方式和方法，相关工作主要集中在锁定债务规模、债务分类管理方面，并为2015年自发自还债务准备。

城投债消失？

记者还了解到，地方债自发自还在明年还将继续扩大试点范围，但不是全面推开。

“现有的自发自还的试点还是局部的，如果在地方债和平台改革的过渡期，扩大试点范围，甚至全部允许省级地方政府自发自还和进行评级，那将是有助于地方政府债券市场的快速成长的，同时对尽快置换存量债务，降低地方融资成本也有很有好处的。”中诚信国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞告诉记者，目前来看，发债权应该止步于省一级政府，这也是改革遵循循序渐进的必要，未来如果地方债成熟起来，不排除向下进一步放开的可能性。

关飞认为，城投债未来或被省级政府发行的一般债券和专项债券替代，部分地级市及以下平台有可能不再发行新的城投债。

财政部财政科学研究所金融研究室副主任马洪范认为，融资平台的公共融资职能将完全剥离。他说，如果融资平台变成纯粹的企业，还可以发行企业债，企业自负盈亏，独立发展，和政府之间切断财政联系；未来政府需要钱政府通过发行地方政府债券融资，如果需要企业，政府和企业合作是PPP模式，企业可以参与政府的项目。

关飞判断，平台公司转型后，存量城投债的信用会出现一定程度的分化。前几年平台大爆发时期，各地竞相成立或重组平台，侧重于“合”和“装”，而现在平台的改革转型主要是“拆”和“分”。一部分平台将公益性和经营性的资产、业务拆开，比如，将医院、学校、林地等公益性的资产、负债交还给政府，同时，将经营性的保留或者分别再重组成一般的地方国企。信用资质比较低的平台，“合”和“装”都比较厉害，后续的改革和转型存在一定的不确定性；资产和负债的剥离或划入，都会对信用产生一定的影响。

全国近8000家融资平台公司，既需要背负沉重的既有债务，准备还本付息；同时还需要尽可能找到一条能够持续获得经营性收入的经营模式。关飞认为短期内，部分城投债淡出市场，可能会影响到地方政府的融资需求，但长期来看，或将倒逼地方改变以投资拉动GDP的模式，有利于地方建立规范的举债融资体制。