赖小民：关于优化新常态下结构化调控政策的建议

一、背景

2014年，在新常态“三期叠加”的大背景下，中国经济有所放缓，全年GDP增长7.4%，低于改革开放以来9.9%的年均增速。但总体来看，中国经济依然运行在合理区间，同时出现了一些积极的趋势性变化，第三产业快速增长、比重提高，电子商务、移动互联等新型业态加快发展，就业和节能降耗等指标好于预期。展望未来，中国经济正在进入一个增长动力切换和发展方式转变的新常态，多种风险、挑战和机遇并存。一方面，外部环境稳中趋好、改革红利进一步释放、新的增长点蓄势待发，中国经济仍将平稳增长。另一方面，增长动力切换、去产能压力较大、房地产市场调整和债务率高企等因素也在制约增长。在此大背景下，宏观经济政策趋于宽松，财政政策更加积极，重在优化调整结构，加快财税体制改革，促进包容性增长；货币政策在坚持稳健的同时，突出灵活性和针对性，利率和存款准备金率均存在下调的可能。

党的十八届三中全会强调市场在资源配置中的基础性作用，并要求政府更好地发挥作用。新常态下，为促进经济结构的进一步优化和经济效率的进一步提高，如何提高财政政策与货币政策的精确性、时效性与协调性，是亟需解决的重要问题。

二、新常态下我国经济发展面临的主要问题

（一）社会融资成本依然较高

近年来，融资难、融资贵的问题受到了广泛关注，在经济下行期，高融资成本也成为了阻碍复苏的“拦路虎”。一方面，小微企业的融资问题较为突出。小微企业的信用信息不完善，风险溢价水平较高，再加上部分对利率水平不敏感的企业挤占了有限的信贷资源，使得小微企业融资问题日益突出。另一方面，民生、经济结构调整有关行业的融资需求仍未得到较好回应。在整体去杠杆的背景下，以“三农”、棚户区改造为代表的民生领域和以生态经济、战略性新兴产业为代表的经济结构调整方向，由于投资周期较长、部分领域的风险较大，行业杠杆率普遍较低，金融支持力度不足。

（二）金融潜在风险日益突出

当前，金融风险已成为宏观经济运行最突出的矛盾之一，部分地区的形势已经非常严峻。由于实体经济持续低迷，企业资金链断裂等问题不断出现，实体经济风险开始向金融领域传递。一些担保金额过大的大型骨干企业、优质中小企业资金链也明显趋紧，对经济社会健康发展造成巨大影响。同时，随着实体风险和金融风险不断交织传染，造成了银企之间信息高度不对称、企业之间信用度下降，进一步提高融资难度和交易成本，对整个信用体系和金融生态形成较大冲击。

（三）地方政府收支不平衡压力加大

根据历史经验，我国经济处于加速期时，财政收入将以快于经济增速的速度增长，当经济转向中高速增长，将导致财政收入减速的幅度超过经济增速。面对宏观经济环境的变化和稳增长、调结构的更高要求，地方政府收支不平衡问题将加快显现。从地方财政收入的角度看，房地产市场的低迷对地方政府的土地出让收入有较大影响，导致地方政府的预算外收入有较大波动。去年我国地方财政收入同比增长10.1%，低于长期均值水平。从地方财政支出的角度看，社保、养老和医保等公共政策存在不可持续的隐患，当年社会公共基金收不抵支的省份逐年增加。随着中央对地方债务的监管趋严，地方政府部分债务转入信托等高成本融资渠道，债务偿付成本趋于提高。地方政府面临稳定本地区经济增速的压力，有关基础设施建设的长期投资存在惯性、有关民生支出的社会支出存在刚性，财政收支不平衡趋于加剧。

（四）化解过剩产能任务艰巨

尽管化解过剩产能出现一些积极信号，但在过剩产能较严重的部分地区，跨地区、跨行业的兼并重组难以有效推进。很多地方反映，按照有关要求，大部分落后产能已经逐步淘汰，但由于危机前企业对全球化和房地产市场过于乐观，产能大规模扩张，在国内外经济深刻调整的背景下，这些长期过剩产能也需要化解，但由于政策法规依据不足，继续化解过剩产能的难度将进一步加大，化解过剩产能与稳定经济增长之间的矛盾也有所显现。

三、优化新常态下结构化调控政策的建议

当前我国经济发展进入新常态，发展条件和发展环境都在变化，在这样的背景下，必须处理好经济结构调整和宏观总量政策之间的关系，宏观总量政策要把握好取向和力度，要在基础条件出现较大变化时适时适度地调整，防止经济出现惯性下滑，同时也要注意防止过度“放水”、杜绝“大水漫灌”，提高和完善结构性调控的灵活性、精准性和时效性，使得积极财政政策更加积极，以创新改革激发市场活力，同时货币政策要坚持稳健取向，突出灵活性和针对性。

（一）优化财政支出结构，创新重点领域投融资机制

在经济下行期，财政收入增长放缓，民生等刚性支出不减，财政收支矛盾进一步凸显。因此，建议2015年政府将继续压缩一般性支出，将更多资金用于支持“三农”、社保、小微企业、科技创新、战略性新兴产业、水利等领域。同时，建议政府将创新投融资机制，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，将水电、核电，铁路、港口、内河航运设施及枢纽机场、干线机场，城镇供水供热、污水垃圾处理、公共交通等更多领域向社会资本特别是民间资本开放，为社会有效投资拓展更大空间，进一步激发市场主体活力和发展潜力。

（二）完善结构性减税政策，推进重点领域税制改革

建议政府在进一步落实支持小微企业等税收优惠政策的基础上，根据形势发展继续研究出台相关支持政策。在2014年“营改增”扩大到铁路运输、邮政业和电信业的基础上，2015年将继续扩大到生活服务业、建筑业、房地产业和金融业等行业，进而完成“营改增”的全行业覆盖。此外，加快资源税改革向煤炭之外的其他重要矿产品扩展，加快推进房地产税、环境保护税的立法工作。

（三）深化财税体制改革，防范化解财政风险

建议政府扩大地方政府债券自发自还试点范围和规模，剥离融资平台的政府融资功能以及推广使用PPP模式等，建立规范的地方政府举债融资机制，防范化解财政风险。同时，为落实《深化财税体制改革总体方案》，建立健全现代财政制度，建议加快推进税收制度优化、调整中央和地方的事权与支出责任、构建地方税体系等改革。

（四）货币政策坚持“总量稳定、结构优化”的取向

考虑到2015年经济继续下行、物价水平较低，货币政策应坚持稳健基调和总量稳定的目标，由于当前货币政策事实上也承担起了经济结构调整的任务，建议央行继续使用和创新结构性政策工具，继续采用定向调控政策。

（五）辅以小幅降息和降准，进一步降低实体经济融资成本

2014年11月末和2015年2月末，央行调降了存贷款基准利率，但降低实体经济融资成本的效果若体现出来还需要时间和进一步的跟进措施，建议央行继续引导银行间市场利率下行，以此达到压低贷款定价的目的。如果效果不佳、企业融资成本仍居高不下，特别是经济明显走低、就业恶化，则仍需辅以小幅降息和降准，进一步降低实体经济融资成本，提高企业投资的积极性，从而改变通缩预期。除此之外，要积极培育和发展直接融资市场，加快推进新股发行注册制改革，进一步促进债券市场、私募股权和创投基金发展，支持中小微企业依托全国中小企业股份转让系统展开融资，进一步拓宽企业融资渠道。