赖小民：关于优化债务结构 积极防范债务风险的建议

一、背景

自2013年12月国家审计署公布全国政府性债务审计结果以来，我国的债务问题引发了国内外舆论的热议。同时，伴随着我国经济增速放缓，如何防范和化解可能存在的债务风险成为我国经济步入新常态下面临的一个重要问题。从我国经济发展水平、政府资产和外汇储备规模、市场基础来看，我国的债务风险总体可控，但是债务风险在部分地区和部分行业相对集中，且债务结构不合理。为此，建议完善资本市场和金融服务，逐步降低债务杠杆，同时加大民生工程投入，扩大内需，刺激消费，优化债务结构，积极防范和化解债务风险。

二、我国面临的债务风险问题

（一）债务风险总体可控

以国际常用的负债率来看,截止2012年末我国政府性债务的总负债率为39.43%,低于国际通行的60%标准，并且大大低于大多数发达经济体。从地方政府资产负债角度分析,虽然我国地方政府自2007年以来债务规模不断上涨,但地方政府的净资产始终大于零,且净资产是逐年上升的,我国地方政府的整体债务风险水平总体可控。

债务区域分布上，借债比较多的往往是政府收入比较多的省市，地方政府性债务与地方政府收入相对比较匹配。比如东部沿海的江苏、上海和南部沿海的广东，这些省市负债额较大，但收入总量也大、增长较快，债务偿付能力也就比较强。融资方式上，银行信贷在地方政府性债务中一度占比高达80%，而在2013年6月末，这一比重大幅下降到57%。债券、信托等新的融资方式迅速崛起达26.3%，融资途径的多元化发展使债务风险相对分散。从举债投向上看，地方政府负有偿还责任的政府性债务当中的资金投向主要是交通基础设施、市政建设、土地批租和保障性住房，四者共占投放总量的77%。这四方面的投放属于资本性支出，其建设项目或者有现金流，或者会形成资产，这与发达国家和很多发展中国家政府支出中80%左右用于支持消费，没有现金回流和形成资产有很大的不同。

（二）结构性风险是我国债务风险面临的主要问题

我国政府、居民、非金融企业三个部门的债务对GDP的比例，分别为53%，18%，113%。其中，非金融企业债务占总体债务的一半以上。与发达国家比较，中国的政府、居民和金融机构的债务对GDP比例都较低，但非金融企业债务对GDP比例超过了发达国家水平。

首先，非金融企业负债率高，其中房地产企业和国有及国有控股企业债务率较高。非金融企业杠杆率高和融资结构有关。中国的企业融资主要依赖于债权类工具，权益融资不发达，2012年股票市值占GDP比率45%，低于多数发达国家，也低于印度巴西等发展中国家。其次，政府总负债率不高，但地方政府债务增长快。根据审计署2013年底公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额19万亿元，对当年GDP比例为36.7%，加上政府的或有债务共计27.8万亿元，对GDP比例53.5%，显著低于2011年发达国家平均87%的政府债务率。但是2009年地方政府债务余额大幅增长62%，2010年以来地方政府性债务年均增速也达到20%。最后，居民负债水平较低，居民部门杠杆率远低于发达国家水平。我国居民部门负债主要为银行贷款，2013年末占GDP比重33%，大幅低于发达国家76%的平均水平。

（三）部分地区和行业偿债压力集中，风险隐患凸显

近年来部分地区政府性债务的规模急剧膨胀,超过当地的财政承担能力,风险隐患较大。主要表现在以下几点:第一,部分地方政府负有偿还责任的债务负担较重;第二,部分地方政府性债务的偿还对土地出让收入的依赖比较大;第三,部分债务投资项目建设周期长,回收期长,其收入不足以覆盖应偿还的债务。

从地区和行业分布来看，潜在风险较大的主要包括：第一类是产业结构单一，支柱产业过于集中在强周期性行业的地区，例如鄂尔多斯、山西的忻州、运城等。第二类是融资能力差，金融机构认可度较低，外生融资能力不足的地区，这类地区主要是不太发达的边际地区。第三类是相对于本身的经济财政规模，公开债务较高，例如当前四川、重庆的债务率均超过100%。第四类是支柱产业存在明显的产能过剩、区域环保压力较大的地区，此类地区主要集中于河北等地。

三、建议和理由

（一）规范政府与金融市场的关系，强化债务扩张的行政考核约束

进一步深化金融体制改革,规范银行信贷市场,加强对商业银行地方分行和城商行的监督管理,必须杜绝地方政府对辖区内商业银行的干预,避免商业银行成为地方政府的“第二财政”。同时，修改和完善现行的对政府官员的考核激励制度,特别是对地方政府性债务规模较大的地方政府更要加强这方面的考核。在政府换届或更换主要负责官员时,必须经过严格的债务审计,对官员任期内和离任后一段时间资金的使用效率进行考核,减少官员将债务向继任者转移。对违规担保、过度举债造成资金浪费、损失,虚报、瞒报材料恶意套取债务资金,以及因工作失职而引起无法按期还本付息的,应追究有关责任人责任。

（二）完善资本市场，加强金融服务，逐步降低债务杠杆

从企业角度，除了破产等债务减记方式之外，对于具备盈利能力但债务负担较重的企业，可以采取债转股、并购等方式，依靠实力较强的企业注入资金解决高负债问题。同时，建议政府加强资本市场建设，有效发挥资本市场在价格发现和价格重估上的功能，为多种股权、类股权融资工具与产品的设计、发展以及应用提供良好的市场环境。未来资本市场的重要目标在于如何将居民储蓄与非金融企业杠杆进行有效对接，以低成本去杠杆，实现资金供求双方的双赢。

（三）扩大内需，刺激消费，促使债务结构分布均衡

国际比较显示，中国居民部门债务杠杆处于较低水平，远低于发达国家。我国偏低的居民债务率，与我国“量入为出”的较为保守的消费观念和模式有关。同时，我国收入分配和社会保障制度尚不完善，居民不具备贷款消费的能力和动机，也是居民债务率不高的重要原因。从提高居民部门债务比例的角度出发，建议政府大力加强养老保险、失业救助、医疗保险等民生保障工程，提高居民偿债能力和贷款意愿。同时，可鼓励商业银行、消费金融公司积极发展个人消费信贷、信用卡业务，提高居民部门债务杠杆，促使债务分布均衡，通过刺激消费促进经济发展动力向消费拉动模式转型。