法无授权不可为——重塑政商关系之政府篇

十八大以来，中国社会的政治、经济进程发生了深刻的变化。政治方面，强力反腐以空前之势席卷党政军企，可谓是邓小平时代以来执政党内部最为严厉的自我涤荡。经济方面，新常态下的减速放缓日渐显现，2015年首季度GDP增长率为7%，是自2009年首季度全球金融危机达到巅峰以来最慢的季度增速，破7已是箭在弦上。如何重塑政商关系，即如何划定政府与市场的边界，更迭以往政商利益交织、盘根错节的普遍乱象以回归法治轨道，已然成为当下中国最为重要的议题。

简要概括十八大以来的新政，有两个关键词，即为中纪委领导下的强力反腐与国务院领导下的简政放权。

共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报，2014年党风廉政建设和反腐败斗争不断深入，“四风”问题和腐败蔓延势头得到一定遏制，严肃查处周永康、徐才厚、令计划、苏荣等严重违纪案件，深得党心民心。各级纪检监察机关聚焦中心任务，强化监督执纪问责，转职能、转方式、转作风，清理省一级纪委参与的议事协调机构，解决职能越位、错位、不到位问题。坚持立行立改，扎实推进纪律检查体制改革，落实党风廉政建设主体责任。完成对31个省区市和新疆生产建设兵团巡视全覆盖，对19个部门和中央企事业单位开展专项巡视，巡视强度力度全面提升、效果显著。推进双重领导体制具体化、程序化、制度化。深化派驻机构改革，强化党内监督。严明政治纪律、组织纪律，坚持巩固深化落实中央八项规定精神成果，持之以恒纠正“四风”。加大纪律审查力度，处理好“树木与森林”的关系，治病树、拔烂树，形成震慑，深入开展国际追逃追赃，保持高压态势。严格教育监督管理，以铁的纪律建设过硬纪检监察队伍。

而简政放权，其核心要义就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。围绕着这一核心，政府要转变职能，把该放的权力放掉，把经营管理权完全下放给企业。这是中国在经济体制改革初期，针对高度集中的中央计划经济体制下的政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施。30多年后，再次强调市场这只“看不见的手”（去政府管制），可见改革需要的是流水不腐的进行时，而非一劳永逸的完成时，一旦停滞就会积重难返。

行政审批制度改革成为简政放权最好的落脚点。一年多来，仅中央政府下放取消的审批事项就有416项。而去年新注册企业增加了27.6%，其中私营企业新增30%，这是十多年来最高的。

在今年两会记者会上，李克强总理表示，市场经济是法治经济，要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。

“法无授权不可为”表明，政府要极力避免直接干预市场过程，但必须通过政治制度，建立法治框架，进而维护良性市场竞争秩序。这意味着，简政放权决非经济领域的自由放任，国家不干预经济，但必须确立经济秩序，要同时发挥市场的价格引导机制和政府的作用。在笔者看来，政府若能理清如下四个关系，便是基本做到了“法无授权不可为”：

第一是理顺政府和市场的关系。凡是市场能干的就交给市场干，充分发挥市场的作用，政府要干那些市场干不了的事情。具体讲，企业作为市场的主体，要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不必要的审批；

第二是理顺政府与社会的关系。原来政府包揽了大量的社会事务，现在要向社会下放权力，还权于民。这样不仅能减轻政府负担，还能培养公众的责任意识；

第三是理顺中央和地方各级政府的关系，下放权力，调动地方主动性，释放地方活力，并让地方政府的财力和责任相匹配；

第四是理顺政府部门内部间的关系，解决职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题。体制改革是一个长期的过程，与之相关的管理机制也需要改革创新，包括良好的信息机制、决策机制、激励机制、绩效评价机制、监督和约束机制，这在政府机构职能转变中也同等重要。

更进一步言之，“法无授权不可为”，根子上要解决的是什么样的法，什么样的法才是良法，有两个例子很能说明问题。

其一是预算法修订。2012年，在预算法修正案草案二审稿中，在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。换言之，央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权，而改为“代理”之后，仅负责财政资金的收与支。这样的变化表示，财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。经过各方的努力，2014年8月底，全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定重新恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

其二是今年两会的立法法修正案。立法法三审稿将二审稿“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”的表述改为了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。简言之，三审稿删去了税率法定等基本要素之法定，以笼统的税种替代之。在饱受舆论炮轰后，3月12日，“税率法定”再次写入《立法法》修正案。3月15日，十二届全国人大三次会议举行第四次全体会议，会议经表决通过了关于修改立法法的决定。修改后的立法法将“税收法定”问题专设一项，并明确税率法定原则。

上述两个例子表明，法律必须维护基本的正义，倘若法律违背正义原则，异化为恶法，此种情形下的“法无授权不可为”虽然合法，但决非意味着法治。因此，反腐形势依然严峻的当下，如何将纪委的反腐与与政府的治理纳入法治轨道，是重塑政商关系、划定政府与市场边界的关键。(作者系九鼎公共事务研究所助理研究员)