国企改革“1+N” 为能源企业改革护航

□清华大学中国企业成长与经济安全研究中心高级研究员陈德胜国家信息中心博士后李洪侠

5月18日，《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（简称《意见》）发布，对今年国有企业改革进行了总体部署，明确提出要出台深化国有企业改革指导意见，以及中央企业重组、国有资本运营、发展混合所有制、强化企业内部管理等若干配套方案，市场将其解读为“1+N”政策体系。本文根据十八届三中全会、《意见》精神和国有企业面临的经济形势，对国企改革大致方向进行分析，并结合能源行业特点和企业情况进行改革前瞻。

一、改革围绕“五力一率”从三个维度展开

《意见》将国企改革目标定位为“五力一率”，即提高国有企业核心竞争力和国有资本效率，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。相比十八届三中全会，突出强调了国有企业提升核心竞争力和资本效率，增加抗风险能力。显然，这是针对近几年国际国内经济产业形势变化、国际竞争加剧、部分国企效益下滑严重的大背景提出的。为实现上述目标，预计这轮改革将从提升国有企业的国际竞争力、国内经济的控制能力、强化国有企业的宏观微观管理能力等三个维度展开。

一是增强国际竞争能力是提升国有经济抗风险能力的根本。风险主要是指世界经济和产业周期波动导致的企业经营困难，抗风险归根到底要靠企业科技创新增强竞争能力，但这是一个长期过程。从企业组织层面看，增强抗风险能力主要靠纵向延长产业链和横向扩大企业规模，平滑不同环节盈利和增强市场影响能力。上一轮国企改革的核心是政企分离、所有权和经营权分离，带来十多年的改革红利。金融危机后，国有企业缺乏关键技术、品牌产品、市场网络、商业模式等，开拓国际市场阻碍重重。再加上以原油为代表的大宗商品和传统行业持续下行，过去粗放型央企发展模式面临市场风险加大，困难企业不断增多，2011年后央企利润增速不断下滑，今年一季度下降9.9%。为集中优势资源，提高科技攻坚能力，避免过度竞争内耗，增强国际市场竞争力，需要央企强强联合，打造行业“航母”，提高行业集中度，抗击市场风险。为此，《意见》提出制定中央企业结构调整与重组方案，加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台。

二是有进有退、公平竞争是提升国有经济控制力和影响力的核心。国有经济控制力和影响力，是我国社会主义市场经济区别于其他市场经济的显著标志之一，即国有经济控制国民经济命脉，确保安全稳健运行，增强国有经济活力和增值能力，同时影响非国有经济，朝着公平和效率兼顾的方向前进。改革的办法主要是发展混合所有制，同时发挥国企和非国企的优势，加强国有资本运营管理。因此，《意见》提出，制定国有企业发展混合所有制经济的方案，制定鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见，推进国有资本运营公司和投资公司试点的方案。预计未来将制定针对非国有企业的“负面清单”，国有企业仍绝对或相对控制关系国家安全和国民经济命脉的关键领域，国有资本运营公司和投资公司将成为国有资本管理和保值增值的重要抓手。“负面清单”以外的行业则有望进一步开放竞争和发展混合所有制，非公有资本控股的混合所有制企业将增加，并与民营企业展开公平竞争。

三是加强管理为提升国有经济活力实现国资保值增值的关键。国有企业增强活力和保值增值，既需要科技创新和公平竞争，更离不开国有资产的宏观管理和国有企业的微观管理。国有企业往往具有产权主体虚置、预算软约束、法人治理结构不完善等特点，存在内部监督不完善、经营业绩考核难、管理人员评价难、投资责任追究难等问题。为最大限度解决上述问题，需要尽可能清晰界定所有者和管理者的权责利，用强有力的制度规范国有企业宏观微观管理。从宏观看，《意见》提出改革和完善国有资产管理体制的意见，完善中央企业分类考核实施细则，加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见，国有企业经营投资责任追究制度的指导意见，修改国有产权交易流转监管办法和实施细则，从管理体制、业绩考核、监督管理、责任追究等方面构建国有资产外部管理制度。从微观看，《意见》提出出台进一步完善国有企业法人治理结构方案，完善中央企业董事会董事评价办法，建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度，进一步加强和改进外派监事会工作的意见，从企业治理结构、董事监事、内部审计等方面构建国有企业内部管理制度。

二、能源行业改革尤为关键

能源行业是国民经济的基础行业，关系国家安全和国民经济命脉，十分关键；涉及供求运价、体制机制、组织形式、科技创新等多个层面，十分复杂；世界范围的科技创新和产业升级与能源创新和结构调整结合日益紧密，十分紧迫。因此，《意见》在所有行业企业改革“1+N”基础上，将电力、油气等能源行业企业改革提出来，进行专门布置。

（一）能源行业发展总体特点

一是能源事关国家安全，各国普遍市场集中度较高。能源特别是石油是具有较强金融属性的国际大宗商品，历来是各国争夺的焦点。为加强资源掌控，各国几乎都选择了寡头垄断的市场结构。如今俄罗斯、巴西、委内瑞拉、沙特等国都有国家所有的大型石油天然气企业，保障国内能源产销运安全。即使市场经济发达的英美等国，也相继形成了综合一体化大型油气企业。美国埃克森美孚是世界最大的非政府油气生产商和天然气销售商，也是最大炼油企业之一；英国BP是世界最大的石油石化企业之一，业务涵盖油气勘探开发、炼油、天然气销售、发电、油品零售和运输等。

二是能源运输等环节具有自然垄断属性。油、气、电力行业的运输管网，以及煤炭运输的铁路等，具有规模经济效应，属于自然垄断环节。从效率等经济规律看，适合在政府监管下国有企业垄断管理运营。

三是能源供求非对称分布要求开展公平的能源贸易。无论是煤炭、石油、天然气等传统能源，还是风、光、水等清洁能源，基本都呈现产销非对称分布特点，供求通过贸易对接。在保障基本民生需求基础上，只有充分竞争和发达的金融交易市场才能使能源配置更有效率，适合民营企业和混合所有制企业。

四是能源价格事关下游产业的竞争能力。能源是上游产业，其效率和价格直接影响下游产业的成本和国际竞争能力。为保持能源企业适当利润和合理开发利用，同时也兼顾下游行业发展，需要构建市场竞争和有效监管相结合的价格体系。

五是新能源的研发和应用面临一系列市场和制度风险。一方面，能源科技创新需要大量投入，中小企业往往难以承担；另一方面，各类新能源的经济效益和社会效益存在差异，分布式发电还涉及能源以外多领域制度规范，运输管网垄断经营，新能源的运输和应用往往涉及利益的调整和制度变更，既需要政府协调，也需要较强谈判能力的企业跟进。

（二）能源子行业当前面临的问题

电力行业：一是售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限。节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生，个别地区窝电和缺电并存。二是市场化定价机制尚未完全形成，现行电价仍以政府定价为主，电价调整滞后，难以及时反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。三是新能源和可再生能源开发利用面临困难。光伏发电等新能源产业设备制造产能和建设、运营、消费需求不匹配，没有形成研发、生产、利用相互促进的良性循环，可再生能源和可再生能源发电尚不能无歧视、无障碍上网。

油气行业：一是进口环节行政性垄断程度高。目前只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎5家企业具有原油进口权，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企业具有成品油进口权。二是勘探开发高度垄断。目前常规油气勘探仅有中石油、中石化、中海油和延长石油4张牌照。三是原油加工与成品油销售环节同样存在行政性垄断。中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大企业，90%以上的市场销售成品油由两大企业提供。四是油气价格形成机制仍待改进，目前成品油定价是发改委根据国际原油期货市场价格定期调整，形成机制不够灵活，国内油气价格偏高，且经常出现与国际价格背离现象。

煤炭行业：一是产能过剩严重。在煤炭价格较高的2009-2011年，煤炭企业大量增加产能，煤价下跌给煤炭企业带来沉重负担，目前70%左右的煤炭企业陷入亏损，产能过剩10亿吨左右。在需求基本平稳背景下，去产能需要企业层面的兼并重组。二是煤炭清洁利用技术待深入。煤炭是我国主体能源，煤炭清洁利用是煤炭行业主要方向，但目前相关技术研发投入偏低，改变这种状况需要上下游产业链、不同所有制企业、煤炭企业与金融企业之间的相互合作。三是输煤和输电之间需要新的平衡。过去主要是中、西部地区煤炭直接运往东南地区发电、炼焦，受经济和环境成本约束，今后输煤变输电是大方向。但电网、电厂、钢厂等建设和转移还需要时间。

清洁能源：一是竞争盲目过度，如太阳能光伏在主要靠出口情况下，一度成为各地所谓支柱产业，在欧盟反倾销后大量企业关闭破产。二是新能源企业谈判能力弱，上网难，窝电浪费现象多，加上储能技术待突破，分布式发电面临技术、上网和屋顶利用等难题。三是核能投资巨大企业技术要求高，一般民营企业难以独立运营。

（三）能源子行业改革进展和方向

电力体制改革方向已经明确，即在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的要求，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；推进交易机构相对独立，规范运行；继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究；强化政府监管和电力统筹规划，强化电力安全高效运行和可靠供应。目前深圳、内蒙古、安徽、湖北、宁夏、云南开展的改革试点，以放开发电和售电环节定价为主要内容。下一步改革将细化落实中央9号文精神，在加强电网企业监管的基础上，整合电力及相关工程企业，引入市场竞争机制。

我国少油贫气，为增强国际油气资源获取能力，国家油气企业将进一步扩大规模和业务范围，进口、勘探开发、冶炼等环节将更多引入社会资本。2014年中石化油气销售板块实行混合所有制改革，25家投资者以1071亿元人民币认购增资后中国石化销售有限公司29.99%的股权，形成一个国有、民营的混合产权结构。中石油搭建六个合作平台，引入民资。未来计划增加常规油气勘探开发牌照五家：中化石油、中信资源、珠海振戎、振华石油及广汇能源。总体看改革不会改变大型国家油气企业的控制地位和管道自然垄断性质。考虑到我国石油天然气大量依赖进口、进口通道安全性不高等形势，“一带一路”战略为油气企业走出去提供了机遇。下一步，石油天然气勘探开发环节将进一步打造抗风险能力强的央企、混合所有制企业，强化上下游一体化，在输运环节将继续保持现有格局并加强政府监管，油气进口、冶炼将向地炼企业及参与海外油气收购的民营企业稳步放开。

煤炭行业将以去产能、去杠杆、去库存、抗风险为主方向，加强煤炭行业和煤电混合经营的国有企业、大型混合所有制企业的整合，完善煤炭市场体系建设，收购国际煤炭资源，参与国际煤炭定价。掌握优质煤炭资源的企业要么参与国有企业兼并重组，要么整合更多的民营企业，提升煤炭业行业的市场集中度。

清洁能源中，核电、水电国企兼并重组力度加大。国有企业开展风、光等新能源业务量提升，助推相关领域的科技研发和谈判博弈，民营企业和特别是民营资本控股的混合所有制企业将是能源互联网、智慧能源、虚拟电厂等行业的主要市场主体。

三、能源企业整合总体趋势

能源子行业的企业层面的调整改革，与每个子行业的整体经营情况和企业个体经营情况相关，总的趋势是：通过做大优势国企规模提升能源行业抵抗国际市场风险能力，通过混合所有制提升国有能源企业的活力、控制力和影响力，通过加强管理提升能源国有企业的效率。

（一）火电企业整合态势

电力企业整体盈利能力相对较强，且发电环节已经放开竞争，未来改革主要是监管输配电环节，进一步增强发电和售电环节市场活力。预计未来电力企业改革走势：一是通过注入资产或者整体上市等途径进行集团内部整合，如五大电力集团分别将旗下的非上市电厂资产分别注入华能国际、大唐发电、国电电力、华电国际和上海电力等控股公司。二是纵向产业链整合。目前五大电力集团发电煤炭自给率在14%-30%之间，还有进一步提升的空间。华能国际、国电电力等央企，以及通宝能源等地方电力企业，有望通过收购煤炭资产进行产业链整合。三是发展混合所有制，改善企业内部管理。粤电力有望引入战略投资者并获得集团公司资产注入。上市电力企业将陆续出台股权激励及员工持股政策。

（二）油气企业整合态势

预计未来油气企业改革的走势：一是中石油、中石化等在保障国家能源安全中继续发挥主导作用，在国际能源市场中的作用进一步增强。同时油气开采和销售等环节进一步引入非公资本，强化企业的活力和竞争能力。二是通过资本市场进行重组整合，如大庆华科和岳阳兴长分别由中石油和中石化集团控股，有望通过大股东进行整合。中石化旗下管道运输和润滑油业务有望分拆上市。三是强化企业内部管理，上海石化、广聚能源等有望继续对管理层和核心技术人员实行股权激励。

（三）煤炭企业整合态势

预计未来煤炭企业改革将围绕煤炭质量和企业效益，加快兼并重组，去杠杆、去产能、去库存，实现新供求平衡。一是企业进行横向整合，京煤集团、大同煤业、开滦集团、盘江集团和露天煤业体外资产较多，盈利能力较好且国资委整合意愿较强，采取资产注入等方式整合可能性较大。二是发展混合所有制企业，如盘江股份、平煤股份和国投新集大股东提出的混改方案。三是企业内部管理改革，如盘江、京煤等集团已提出深化激励约束机制、加快市场化选聘力度等改革方案。

（四）清洁能源企业整合态势

预计未来清洁能源企业改革的走势：一是通过资本市场进行重组整合，如具有央企背景的中粮生化、银星能源、黔源电力等有望采取资产注入、资产重组等整合方案。文山电力等水电、电网类企业在电改背景下，有望进行横向和纵向并购。二是发展混合所有制企业，如航天机电、中环股份等有望采取此方案。三是进行企业内部管理改革，明星电力、文山电力、西昌电力等企业将继续实行股权激励措施。