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国务院提“宅基地有偿退出” 引土地腾挪猜想


来源:第一财经网

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在新常态的背景下,城镇化被视为中国经济的几大抓手之一,而宅基地的改革又是新型城镇化的一个核心命题。

1月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署深入推进以人为核心的新型城镇化,更大释放内需潜力。会议指出,探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。

中国社科院农村发展研究所副所长杜志雄对《第一财经日报》表示,退出机制的探索,从经济效率角度来讲,一是让留在农村的农民可以有更多资源利用,二是有效提高农业和农村资源的利用效率。但是从社会公平角度来看,不能强迫,要依法、有偿让渡这些权利。

在农民承包土地和宅基地这两类土地中,承包土地的性质转化有严格的政策限制。相对而言,宅基地依法自愿有偿退出后,其集约化的利用较有想象空间。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英告诉本报,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,将来农村宅基地分配或使用的基本制度将会发生变化,但究竟变到什么程度还不明确,方案允许地方政府“探索”。

试点配合政策

目前中国市场化、城市化进程加快、大量农民进城务工并落户城镇,在农村的住房只能闲置,从而形成了大量的“空心村”、“空心房”,造成严重的农村宅基地闲置和浪费。

但目前的法律法规对宅基地使用权的流转有诸多限制,比如《土地管理法》就禁止城镇居民在农村购买住房。许多业内人士认为,这些限制导致农民无法获得合法的土地收益,拉大了城乡收入差距,同时不利于土地资源的优化配置。

本报记者去年在浙江省诸暨市店口镇采访的万安集团,就属东部发达城镇的制造业大企业在发展过程中受到土地资源制约的典型例子。主业为汽车零配件制造的万安集团旗下拥有上市公司万安科技(002590.SZ)。集团总裁陈江对本报记者表示,万安最大的制造基地已经不在店口,而是在安徽。万安在该省宁国市有350亩的精密铸造基地,在合肥市长丰县还有550亩的万安工业园。这些工业园土地的获取接近零成本。

陈江说,上述两个工业园的布局固然有靠近整厂(江淮汽车奇瑞汽车)的考虑,但万安集团的起家之地店口也的确不可能有太多的工业用地了。在土地、劳动力等要素价格上升的情况下,东部发达地区从乡镇企业发展起来的产业集群向外地扩散甚至搬迁总部的趋势已越来越明显。

店口在浙江省27个小城市培育试点镇中,是人均GDP最高的镇(2014年8.91万元),建成区面积15.6平方公里,排第七。而这27个镇建成区的常住人口集聚率平均值只有54.3%,真正实现当地农民的“市民化”、释放出更多土地的潜力由此可见。

事实上,中共十八届三中全会已经提出,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。为落实全会精神,2014年12月31日印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国选取30个左右县(市)行政区域进行试点。

2015年2月,全国人大常委会审议相关决定草案,拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

共青团陕西省委农工部部长魏延安告诉本报,将来探索有偿退出机制是在这33个区域进行,还是扩大试点推向全国,要看今年两会后的动作。将来有偿退出要走向规范化的话,需要有专门的产权流转交易中心,将政策层面的改革上升到法律层面的修改。

2015年11月2日印发的《深化农村改革综合性实施方案》,则是新一轮农村产权改革的指导性文件。方案中的宅基地制度改革基本思路,包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”(使用权与收益权),“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”(转让权与收益权),“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”(金融功能与转让权)等。

积极谨慎推进

本报记者注意到,1月22日的国务院常务会议在要求探索宅基地使用权有偿退出机制时,提出了“依法、自愿、有偿”三项原则。

杜志雄告诉本报,政策的逻辑是,鼓励农民工市民化,在他们跟城市居民获得同样的社会保障水平后,如果他们愿意,按照“依法、自愿、有偿”的原则,将农村的这部分财产权益让渡出来。

魏延安解释说,在尊重农民意愿的基础上,有偿退出更着眼于采用市场化手段来推动机制的形成。过去农民在未能完全市民化的情况下,会考虑“退路”问题,而不愿意放弃集体财产权利,“如果按照市场化机制来办,农民会自己掂量价格是否划算。对有的农民来说,在城市发展得不错,将来也不用回去,或者在城市买房生活需要资金,如果宅基地可以有偿退出,可能真是一个好机会。”

尽管有利于农民分享土地增值收益,盘活农村存量资源并优化要素资源配置,但仍有一些观点持谨慎态度,比如担心农民失去“退路”、流离失所,资本进入农村后蚕食农民权益引发冲突等。

“对于宅基地有偿退出的问题,目前各界观点还不是特别统一,且在具体的执行操作层面也存在不小的难度。有些部门可能还有思想包袱,历史观念放不下。”党国英对本报表示。

党国英说,改革的目标是一回事,操作是另一回事。宅基地有偿退出就会涉及交易问题,但交易对象和范围怎么界定?普通村民可能没钱买,城里人去买又涉及政策问题。这些“麻烦”的问题都需要在试点地区进行实践后才能知道效果。

有接近高层的专家告诉本报,宅基地的改革问题可以说是农村改革的核心问题,土地和住宅是当前农民生活中最为重要的资产组成部分,解决好宅基地相关的产权问题,不仅是对农民权益的保护,也有利于城镇化的推进和土地的规模化管理。目前宅基地问题的难点在于整合政府职能和市场化的方法,单独依靠哪一边都不够。

目前,征地安置补偿“一夜暴富”的神话已经被一些地区的农民熟悉,反复与基层政府博弈、争取最大的利益补偿、“种楼”等现象层出不穷。一些地方由于监管能力较弱,产权纠纷变得更加复杂化。所以,上述专家表示,中国有广泛的、发育程度不同的农村地区,这些地区提供了多种多样的试点条件,应该积极大胆试验和探索,总结和推广经验教训。在新常态的背景下,城镇化被视为中国经济的几大抓手之一,而宅基地的改革又是新型城镇化的一个核心命题。

1月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署深入推进以人为核心的新型城镇化,更大释放内需潜力。会议指出,探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。

中国社科院农村发展研究所副所长杜志雄对《第一财经日报》表示,退出机制的探索,从经济效率角度来讲,一是让留在农村的农民可以有更多资源利用,二是有效提高农业和农村资源的利用效率。但是从社会公平角度来看,不能强迫,要依法、有偿让渡这些权利。

在农民承包土地和宅基地这两类土地中,承包土地的性质转化有严格的政策限制。相对而言,宅基地依法自愿有偿退出后,其集约化的利用较有想象空间。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英告诉本报,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,将来农村宅基地分配或使用的基本制度将会发生变化,但究竟变到什么程度还不明确,方案允许地方政府“探索”。

试点配合政策

目前中国市场化、城市化进程加快、大量农民进城务工并落户城镇,在农村的住房只能闲置,从而形成了大量的“空心村”、“空心房”,造成严重的农村宅基地闲置和浪费。

但目前的法律法规对宅基地使用权的流转有诸多限制,比如《土地管理法》就禁止城镇居民在农村购买住房。许多业内人士认为,这些限制导致农民无法获得合法的土地收益,拉大了城乡收入差距,同时不利于土地资源的优化配置。

本报记者去年在浙江省诸暨市店口镇采访的万安集团,就属东部发达城镇的制造业大企业在发展过程中受到土地资源制约的典型例子。主业为汽车零配件制造的万安集团旗下拥有上市公司万安科技(002590.SZ)。集团总裁陈江对本报记者表示,万安最大的制造基地已经不在店口,而是在安徽。万安在该省宁国市有350亩的精密铸造基地,在合肥市长丰县还有550亩的万安工业园。这些工业园土地的获取接近零成本。

陈江说,上述两个工业园的布局固然有靠近整车厂(江淮汽车和奇瑞汽车)的考虑,但万安集团的起家之地店口也的确不可能有太多的工业用地了。在土地、劳动力等要素价格上升的情况下,东部发达地区从乡镇企业发展起来的产业集群向外地扩散甚至搬迁总部的趋势已越来越明显。

店口在浙江省27个小城市培育试点镇中,是人均GDP最高的镇(2014年8.91万元),建成区面积15.6平方公里,排第七。而这27个镇建成区的常住人口集聚率平均值只有54.3%,真正实现当地农民的“市民化”、释放出更多土地的潜力由此可见。

事实上,中共十八届三中全会已经提出,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。为落实全会精神,2014年12月31日印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国选取30个左右县(市)行政区域进行试点。

2015年2月,全国人大常委会审议相关决定草案,拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

共青团陕西省委农工部部长魏延安告诉本报,将来探索有偿退出机制是在这33个区域进行,还是扩大试点推向全国,要看今年两会后的动作。将来有偿退出要走向规范化的话,需要有专门的产权流转交易中心,将政策层面的改革上升到法律层面的修改。

2015年11月2日印发的《深化农村改革综合性实施方案》,则是新一轮农村产权改革的指导性文件。方案中的宅基地制度改革基本思路,包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”(使用权与收益权),“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”(转让权与收益权),“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”(金融功能与转让权)等。

积极谨慎推进

本报记者注意到,1月22日的国务院常务会议在要求探索宅基地使用权有偿退出机制时,提出了“依法、自愿、有偿”三项原则。

杜志雄告诉本报,政策的逻辑是,鼓励农民工市民化,在他们跟城市居民获得同样的社会保障水平后,如果他们愿意,按照“依法、自愿、有偿”的原则,将农村的这部分财产权益让渡出来。

魏延安解释说,在尊重农民意愿的基础上,有偿退出更着眼于采用市场化手段来推动机制的形成。过去农民在未能完全市民化的情况下,会考虑“退路”问题,而不愿意放弃集体财产权利,“如果按照市场化机制来办,农民会自己掂量价格是否划算。对有的农民来说,在城市发展得不错,将来也不用回去,或者在城市买房生活需要资金,如果宅基地可以有偿退出,可能真是一个好机会。”

尽管有利于农民分享土地增值收益,盘活农村存量资源并优化要素资源配置,但仍有一些观点持谨慎态度,比如担心农民失去“退路”、流离失所,资本进入农村后蚕食农民权益引发冲突等。

“对于宅基地有偿退出的问题,目前各界观点还不是特别统一,且在具体的执行操作层面也存在不小的难度。有些部门可能还有思想包袱,历史观念放不下。”党国英对本报表示。

党国英说,改革的目标是一回事,操作是另一回事。宅基地有偿退出就会涉及交易问题,但交易对象和范围怎么界定?普通村民可能没钱买,城里人去买又涉及政策问题。这些“麻烦”的问题都需要在试点地区进行实践后才能知道效果。

有接近高层的专家告诉本报,宅基地的改革问题可以说是农村改革的核心问题,土地和住宅是当前农民生活中最为重要的资产组成部分,解决好宅基地相关的产权问题,不仅是对农民权益的保护,也有利于城镇化的推进和土地的规模化管理。目前宅基地问题的难点在于整合政府职能和市场化的方法,单独依靠哪一边都不够。

目前,征地安置补偿“一夜暴富”的神话已经被一些地区的农民熟悉,反复与基层政府博弈、争取最大的利益补偿、“种楼”等现象层出不穷。一些地方由于监管能力较弱,产权纠纷变得更加复杂化。所以,上述专家表示,中国有广泛的、发育程度不同的农村地区,这些地区提供了多种多样的试点条件,应该积极大胆试验和探索,总结和推广经验教训。

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