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中央党校教授十问国土部土地和住宅体制改革


来源:凤凰财经

文/周天勇 中央党校国际战略研究院副院长2017年2月9日国土部副部长在答记者问时说,城镇人不能到农村购买宅基地。改革攻坚到今天,对此令研究土地和住宅体制的学者十分不解。特就国土部提出如下十个问题。1

文/周天勇 中央党校国际战略研究院副院长

2017年2月9日国土部副部长在答记者问时说,城镇人不能到农村购买宅基地。改革攻坚到今天,对此令研究土地和住宅体制的学者十分不解。特就国土部提出如下十个问题。

1、住宅建设用地只有将农村集体土地征用为国有,在国有的土地上建设住宅,才能合法买给城里人。这是一个国土管理部门长期的一个思维定式,也是城里人不能到农村购买住宅的基本前提。笔者要问的是,这样的体制对农民公平吗,对城镇刚性买房的居民公平吗?​改革开放以来,土地管理部门出台的这一规定,使农村只能被动地使自己的集体土地强制便宜征用给地方政府,地方政府再协议出让,后来改为地方政府行政寡头垄断招拍挂,高价倒卖给开发商。一方面农民、农村、农业受损,没有获得土地财产的收益,其实不平等地转移了农村和农民的财产和收益;另一方面,将地价房价推得如此之高,使一些低收入刚工作刚性买房的居民,背上沉重的债务,地方政府通过高地价和高房价转移了居民的相当部分其他收入。如没人搞制造业,农业更是亏损不赚钱,农民、农村和农业长期得到不发展,国土部的这一规定和政策,不能不是一个根源。

2、前些日子一些以国土牵头的部委联合下发文件所谓的规定,即农村宅基地只能在同村流转买卖,不得向外,特别是城里人不能到农村购买宅基地。笔者要问的是,同村转让,会不会导致村子中宅地被极低价格兼并,而又得不到向城市购买者出售获得较高的收益呢,是帮助农民,还是损害要出售宅地的农民呢?而农村集体以宅地的名义,开发一些小产权房,卖给城里人,是不是对土地财富全部地方政府拿走的一个无奈行动呢?市场经济的一个规律是,市场的范围越大,供需的信息越对称,农村农民所出售的产品和财产,才能有其充分的价值。例如,一个村子中宅基地只能向本村人出售,购买者收入水平有限,需求者数量有限,需求用途过剩,可能只能卖三万元;而在全县交易,情况就会好一些,卖到五万元;地级市范围,可能卖到十万元;省级市场,可能会卖到三十万;而全国性的市场,可能会卖到五十万。经济学的道理是,供给方农村村民都有自己的宅基地,许多农民向城市转移,其宅基地过剩;供给过剩方的住宅,只能卖给供给过剩方的人,这是极其荒唐的政策。农村集体也可以开发一些住宅,卖出获得收入。曾经笔者在一个农村调研,农民提到农村宅基地只能卖给同村人不合理时,我插话说,这是一个部长级的人士向中央提的建议。一个农民反问我,农村的农民家都生产鸡蛋,不卖给城里人,只能卖给农村人,人家都要把鸡蛋卖给我,我还能把鸡蛋卖给他吗?他问我,这人是不是脑子不清楚。我听了以后,长叹,一些部长级的学者们,实际上连经济学的常识都没有。一些国家级的文件和政策,智商都不如一个农民,这样的部门治国水平,实在是心中极度郁闷。

3、党的“十七大”就提出,“十八大”进一步强调,建设用地可农村集体土地平等入市,同地同价,要给农民以财产收益。为什么农村集体和农民的宅地就不能平等地进入市场,让城里人购买呢?我认为,土地是生产要素之一,除了用途管制和规划管理外,交易等方面,改革的方向是建立统一的城乡市场,就是要废除目前凡建设用地都要地方政府国土部门行政寡头招拍挂垄断卖地的体制,同地要同价,可以形成各级土地和房屋不动产交易市场,供需双方挂拍交易,形成充分竞争性的市场,价格由供需撮合决定,不再由地方政府行政寡头操纵,避免把房价地价炒得如此之高,祸害国民经济。从各地实践证明,凡是一些农村以自己的力量,土地以小产权的方式入市,农村就依靠土地资产及其收益发展了起来,农民就富了起来,凡是完全按照国土部规定,一亩地都让政府拿走了的,到现在都是衰落的乡村,没有产业,没有社区化,甚至一贫如洗。

4、近多年经济增长速度下行,农村土地资源不能被盘活,转移到城市的农村人口及其资产由于体制僵化而不能以市场经济的方式退出,居民和投资者没有恒产制度,没有恒心,目前的城乡土地体制不能不是一个活力和动能重要禁锢原因。中央和全国人民都为此着急,为什么国土部门就不着急呢?农村、农业和农民问题的一个很重要原因,就是城镇资金不能流入农村和农业。所谓号召性和行政性的反哺,根本不可能,多少年都没有用,都失败了,而且效率低。浪费大,不可持续,廉政方面的问题多。而中国不用市场经济的方式,不用造血方式去发展农村,去消除贫困人口,甚至是通过低价掠地,转移农村和农民的财富和财产性收益。一万年农村和农业及贫困等问题也解决不了。农村中破烂不堪的宅基地房屋如此之多,农村中因打工到城市中荒芜的耕地如此之多,农村中有大量的盐碱、废弃等土地,城镇中居民和投资者将自己的钱拿出来,有的到农村去养老,有的到农村中去投资农家乐,有的到农村中去投资农场,去发展乡村旅游,去农村发展产业,把这些土地资源利用起来,提高资源利用的效率,有什么不好呢?为什么非得要把农村农业农民的发展用僵化的体制憋住?为什么国土部就要把城镇以市场方式去农村的资金给堵住,为什么国土部就是以各种理由,让一些确实需要将宅地和其他土地通过市场经济方式退出,不能进行呢?是不是还是逼着农民,将宅地仍然低价交给地方政府,再由地方政府高价倒卖呢?

5、从这几年经济增长的趋势看,一直再下行,中央政府各部门应当急中央和全国人民所急,应当反思自己部门哪些法规阻碍盘活资源,抑制增长动能,积极地废止和修改有关法规法条,从改革体制入手,寻找和释放经济增长的动能。为什么国土部对此不是太上心,而是千方百计地阻碍城市资金以市场经济方式下乡,千方百计地不让农民能顺利地流转宅地林地耕地,千方百计不让放开流动,不让盘活城乡资金和资源呢?为什么中国的农产品竞争不过美国,一是中国农业近300农民干的活,美国1个农民就干了。连日本的农民家庭,平均也种了40亩地。中国一些学者、政策研究部门和管理部门,各种各样的想法,各种各样的规定,就是不让农村的土地不能顺利地流转集中,规模经营;二是中国10亿亩盐碱地,就是不出台政策,不鼓励社会投资改造,而是每年财政拨款,中间人骗了国家的钱,地也没有真正改造。如果规模经济,加上真正能改造盐碱地等数十亿亩未利用土地,就是能改造出来5亿亩,中国的粮食问题,能到今天这个地步吗?就是能有彻底的林权体制改革,让人们有恒产有恒心,去造林,严格育林护林标准,发展林下经济,能发生植树造林了几十年,国家年年花钱,民间想投资无门,森林覆盖率能象今天如此之低,林业工人家庭能今天还处于低收入或者失业生活困境之中?国土部和林业部僵化的体制和政策,是不是有问题呢?

6、改革,一是要释放活力,寻找经济增长新的动能,二是要尽可能地顺应和获得民心。而从“十八大”以来,笔者发现,中央一些本来在“十八大”和其他各届全会上出台能获得民心的改革,在一些部委的实施细则中,或者在执行中,成了引发民怨,甚至引发大规模民怨的“改革”。比如,物权法已经有土地房屋产权自动接续的法律,国土部应当按照此法,协调配合,但是,如据说温州的国土部门,要对到期的住宅,征收现市价三分之一的土地出让金,居民才能得到合法的产权证。试问,国土部门再收出让金,与以后要开征的房地产税如何衔接?温州的地价非常高,使用住宅的居民,许多是工薪阶层,有的退休了,有的甚至失业,收取现高价的三分之一,也是一个沉重的负担。此事一公布,还没执行,就引起了全国人民声讨。为什么国土部门,非得要让中央获得民心的物权法改革,在执行部门变成失去民心、形成民怨的“改革”?为什么一些部门的“改革”,非得要引发民怨、民心向背呢?

7、城镇居民在农村买的宅基地,是小产权房的一种,包括最近三河市发生的工业用地建设的住宅,也可能如此。目前全国小产权房大约在7000多万套。涉及2亿左右居民。曾经国土部和其他部门,多次发出过严厉地要拆除小产权房的声明。小产权房形成的原因较为复杂,一是农村农民维护自己利益对不合理征地体制的一种抗争方式;二是如深圳当年,按照多少亩地到国土部去审批,那样一种人口集中和经济发展的速度,如果都报国土部,那深圳就根本没有办法发展到今天,国土部什么也不干,光给深圳批地,人员也不够;三是这2亿多买小产权房居民对强制征用土地和行政寡头垄断造成高地价和高房价的一种抗争;四是从中国经济发展的经验看,部门就是规范,就是不出事,就是管死,地方要发展,要活力,要动能,凡是一丝一毫都按照中央各部门规定办的东北等地区,基本上都没有发展起来,现在半死不活的大都是这些地区,凡是在部委严格控制同时,自己能创造性地工作的如深圳等地区,现在是中国经济增长还有基础和动力的地方。改革开放这30多年,如果全国各地方都按照各部委的规定发展,那么,今天就全国都是东北这样的格局,国民经济会陷入绝境。笔者要问的是,既然中央的改革方案都是同地同价,农村集体土地平等入市,为什么不能将这些小产权房进行先征房产税的试点,并使其合法化,使党和国家获得这2亿多居民的民心呢?为什么非得要与2亿多城乡居民为敌呢?

8、从中国中产阶层的形成看,与许多国家以投资和创业富裕不同的是,中国城镇相当多的家庭,甚至暴富的,是通过买了住宅,后由于低价强制征地,行政寡头垄断招拍挂卖地,经营城市,低价囤地、饥饿供地,由于地方政府为了土地财政持续快速推高地价房价,使先买了房,特别先买房投资的居民,上涨和溢价,其财富积累要比投资实业还风险低、预期好,实惠大得多,中国相当大比例的中产阶层是投资房地形成的。而且,据有关机构在2012年的抽样调查,城镇居民中13%的无房租房,66%的有一套房,21%的为多套房,多套房的这部分城镇居民家庭平均竟然有6套之多。实际上,如果没有非常糟糕和反市场经济的土地体制,城乡差距不会象今天如此大,城镇居民之间的收入和财富差距也不会这样大。这难道不是国土部门及其体制的杰作吗?

9、今天,中国一个非常头痛的事是,相当多的投资者,甚至连国有企业,都对制造业及其他实业不感兴趣,制造业面临着非常严峻的困境;而许多制造业企业,由于成本比美国还低,像江南化纤、曹德望等都到美国去搞制造业了,国有企业也炒地炒房。中国经济近几年陷入低增长非常重要的原因,就是脱实入入虚、产业转移、资金外流。深层次的体制是:实业用地土地价格可能成了全世界最高的国家,工业用地是美国的9到50倍;而且,产权是几十年几十年的,甚至当年上海的国土部门还提出20年出让期的设想。这样成本如此之高,而且,不恒产的体制下,怎能让实业有竞争力,怎能让投资者放心有恒心?这样的土地体制和政策,给国民经济可以说,造成了灾难性的后果。制造业活得好一些,就不会有大量企业的亏损和转移,国内银行体系坏帐也会少一些。比如,大家有恒心,有投资,资金内投,外流没有这样严重,汇率、外汇储备问题能到今天这样严峻的地步吗?如果按这些道理推,目前僵化的土地体制,留恋权利和蜗牛爬行似的土地体制改革,是不是今天我们脱实向虚、资金外流、产业转移、就业严峻、汇率波动、金融风险的一个非常重要的成因呢?

10、土地和房屋等产权登记,是公民财产权利、开征房地产税的一个基础。是“十八大”许多改革的一个重要前提。时至今天,国土部还没有完善,还没有形成,还对中国城镇到底有多少房这样的数据,中央也不知道不清楚。可以看出,凡是阻力较大的改革,要么尽量推出去,让别的部门干。要么多少年也没有进展,或者进展不理想。也可能出现,小产权房等不合法,不登记了这样荒唐的事。70亿平米小产权房,平均5000人民币,就是35万亿资产,按照1%市价征收,就是3500亿税收。而且老百姓征税换合法和产权也愿意,为什么就不登记呢?房地产登记速度太慢,是阻力太大,还是因小产权房过去违反所谓国土部门规定,就是不让其合法化呢?

我认为,面对经济增长速度持续下降,特别是大国之间国际竞争和博弈,要释放活力,寻找动能、阻做强制造业、堵住投资向外流失,稳定汇率和防范金融风险,土地和住宅体制,要进行大力度和突破性的改革:1、坚持土地的城镇国有和农村城郊集体土地体制不变,明确法人和自然人的土地住宅财产所有权;2、土地和住宅财产所有权,可以买卖、出租、抵押、入股、继承,有市场经济要素的一切权属;3、恒产方向,取消和废止土地财产一级使用权的年期制;4、废除目前国土部门行政寡头垄断招拍挂扭曲的市场交易体制,所有土地平等进入交易市场,所有土地需求平等进入市场,价格撮合形成,政府只规定交易规则和征收有关税收;5、政府对土地进行用途和规划管理。

只有这样的土地体制,才是符合社会主义市场经济方向的方向,才能避免上述由糟糕僵化的土地体制引起的许多问题,才能引导资金流动,盘活资源,释放活力,增加动能,获得民心,成为推动中国国民经济化解许多风险,实现中高速增长的强大动力。

[责任编辑:谭红朝 PF009]

责任编辑:谭红朝 PF009

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