一位英国人打造了晚清中国最廉洁的衙门

文/张宏杰 由罗辑思维编写自张宏杰的《顽疾》

晚清中国的官场，几乎无官不贪，无衙不腐。不过，有一个例外，那就是海关。

本来，海关是清代最腐败的衙门。但是，到了晚清，中国海关却一跃成了一个著名的廉洁机构，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。那么，这个“奇迹”是怎么创造的？

1853年，上海爆发了小刀会起义，海关运转失灵。但是外商的船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立了税务司，“代替中国政府”管理上海海关。

令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到的税款后来也如数交给了中方。贪污腐败明显减少，“税收大增，政府善之”。 

第二次鸦片战争后，清政府遂脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签定的《通商章程善后条约》。从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”。

外国人管理中国政府事务，这当然是西方侵犯中国主权的一个铁证。但是中国政府在这件事情上并非完全出于被动。

英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时，威妥玛曾表示，如果能按外国制度推行中国海关的改革，并不一定由英国人来管理，“中国尽可以雇用中国人、英国人、法国人等等”。

没想到文祥马上回答，“用中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报”，并且以原来管理上海海关的薛焕为例，说他近三年来根本没有报过一次账。

后来当英国人赫德（ Robert Hart ）来到北京，与恭亲王奕䜣谈到海关改革时。恭亲王说，中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠。

赫德是英国北爱尔兰人，开始他在宁波领事馆做翻译，后来到广东海关管理税务。通过一个多月的接触，恭亲王奕䜣对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说：“如果我们有100 个赫德，我们的事情就好办了”。因此，1863 年，赫德得以接任总税务司，开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。

赫德首先面临的问题，就是海关的腐败。

晚清海关的腐败，已经达到了无可复加的程度。鸦片战争之前，海关官员最主要的来钱方式是庇护鸦片走私。所有的人，从最高级的海关监督到最低级的杂役，都参与了这种腐败。他们定期向商人索取高额的费用，然后默许鸦片走私的进行。

中国历代皇帝都对税关下达过整改命令，但是几乎没有任何效果，只能抓贪官来泄愤。仅在乾隆年间，就先后有六任粤海关监督被弹劫清查、抄家、判刑、罚令退赃，甚至被判流放、全家为奴。 

赫德不想仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的，是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。

赫德首先做的，是建立新的会计制度。

在旧式会计账目中，不但所有陋规和灰色收入不能体现，甚至收到的“正税”也存在被化公为私的现象。1865 年，赫德对中国海关的记账形式进行了改革，他淘汰了中国传统的旧式清册，采用了英国财政部公共财产特别委员会制定的新会计制度。这套新制度对海关税收的上缴和留用可以进行详尽的便于查询的记录。做假账变得更加困难，从而有效地遏止了腐败行为的滋生。

配合会计制度，赫德还建立了有效的审计制度。

他专门设立了稽查账目税务司，作为一个独立的机构，对各关财务会计制度进行监督。稽查方式是抽查，他会出其不意地下去并做到：

1.账目一直记到最近的；

2.金库金额和账簿试算表相符合。

稽查税务司的权力很大，每到一处，正稽核就马上接管保存结余或相关的单证及支票和存折的保险柜的钥匙和全部账册。一旦发现有未经授权的支出、滥用公款或其它不正当行为，他就有权停止任何税务司或负责关员的职务。

赫德做的第三件事，是人事制度改革，把海关重要岗位基本上都换为外国人。

赫德坚持，总理衙门必须赋予他人事的全权，“总税务司是唯一有权将人员予以录用或革职、升级或降级，或从一地调往他地者”。 

这一制度的要点是“进人必考”。赫德在选择海关雇员时实行全球招考、公开选拔，先后在上海、九龙、广州、青岛和伦敦等地设置考点，不管是谁介绍来的人，必须参加考试。 

赫德在广州有位牧师朋友，希望为儿子乔治·俾士在中国海关安排一个职位。赫德碍于朋友的面子不好推辞，“但他要求乔治·俾士到伦敦的办事处报名参加考试。结果，这位伦敦大学的毕业生因条件不符而被淘汰”。

在处理违规行为上，赫德非常果断。“贪污、侵吞、挪用、受贿等不廉行为者，一经税务司上报总税务司，将予立即开革”。

这一点他说到做到，甚至自己也会主动负连带责任。1873 年4 月，一个副税务司的失职造成了海关23,000 两银子的损失，赫德认为自己有失察之责，用自己的钱填补了这个亏空。

配合以上制度改革，赫德还进行了工资制度改革。

清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低，但实际上他们却个个都是超级富翁。赫德说：“中国的祸根在于官员薪俸低微不足。”为了使海关改革卓有成效，必须用支付高薪的方式使关员们保持廉洁。“一切费用，不可减少。若少，则所用之人，必为奸商所买。” 

赫德制定了《中国海关管理章程》，实行高薪养廉。但是前提是公开透明，把海关关员的收入晒在阳光下。华人关员的工资低于洋员，但是与中国社会的普通标准比起来是非常高的，几乎是其他国家行政机关的两倍。除了基本年薪外，关员还享有年度奖金和福利津贴。干得越久，待遇越高，保障也越丰厚，这无形之中提高了海关人员的参与腐败的成本。

综合起来看，赫德的几项管理制度是相互关联的：

1.高薪激励机制，让关员们“不想贪”；

2.先进的会计制度和审计监督制度，让关员们“不能贪”；

3.严明惩戒制度，让关员们“不敢贪”。

这三者互为补充，不可分离。

高薪养廉要付出代价，那就是海关经费的大幅增长。在清代旧海关时代，粤海关每年经费不过花掉一万多两。但是赫德接任总税务司后，每年一度达到316.8万海关两。

但是清政府却很痛快地批准了如此高的经费标准，因为朝廷认为这些经费花得值得：在赫德的管理下，关税收入迅速提高。

1861 年，海关税收是490 余万两；

到了1871 年，仅仅十年，就达到1100 余万两，翻了一番；

到1904 年赫德离职时，已经达到3020 余万两，翻了6 倍多。

与此同时，海关税收约占清政府总财政收入的比重，也从1861 年的9% ，迅速提高到了1887 年的24.35% 。

赫德主掌的海关极大缓解了清政府的财政窘境。税收犹如国家经济的血液，清政府在濒死的边缘，获得了海关税收大量增加所带来的新鲜血液，让它又苟延了几十年的寿命。

海关改革是一件皆大欢喜的事：外国商人因实征税率降低而获益，清政府关税收入也大增，海关关员更是获得了丰厚的薪水，过上了优裕的生活，三方都成了受益者。

因为海关管理的成功，清政府扩大了赫德的权力，让他接手了一部分沿海常关也就是内地税关的管理工作，希望赫德对它们进行近代化改造。

但赫德作为一个西方人，他坚持认为西方的政治文明发展是高于中国的，曾试图把海关塑造成为“中国全面改革文职机构的典范”，以促进中国政府管理模式的升级。

不管赫德的本心如何，他管理下的晚清中国海关，其廉洁程度在两千余年帝制中国的历史上确实可以说是绝无仅有。

据1854一1870 年间16 年的统计，海关关员中总共只有4 名因行为不轨、1 名因经商、1 名因受贿而被除名。在赫德50 年任期期间，未经授权的支出滥用公款等违法行为的案件没有超过5 起。

这一事实说明，贪腐在中国并不是不能治好的绝症。