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公共产品神话和事业单位改革


来源:凤凰财知道

摘要在企业家精神受到系统性、制度性的抑制条件下,基于非竞争性和非排他性、自然垄断和非盈利性等标准来界定公共产品是一个自我强化的神话。实践中,政府以“国计民生”、“公

摘要

在企业家精神受到系统性、制度性的抑制条件下,基于非竞争性和非排他性、自然垄断和非盈利性等标准来界定公共产品是一个自我强化的神话。实践中,政府以“国计民生”、“公共服务”等名义阻碍市场中其他主体提供相同的产品或服务,恰恰是阻碍了“公共产品”的有效生产。任何产品和服务唯有在企业家精神和企业家行动的市场检验压力下,才能得到有效提供和生产。在新一轮事业单位改革中,自由准入具有压倒性的重要性。

一、公共产品神话

奥地利学派的理论告诉我们,有助于公共利益的服务或产品,大多是在非意图的情况下,由于自利心的驱使而自发地形成的,如“货币”就是这样一种“公共产品”,但是新古典经济学告诉我们的却是公共产品要由“政府”提供。这两种不同的公共产品理论,即“私人”提供公共产品的理论,和“政府”提供公共产品的理论,它们各自的理论基础是不同的,简单地说,一种是以人的行为为基础的理论,另一种是以客观主义为基础,忽视人的行为的经济理论。

强调公共产品需要由政府提供的观点,其理由主要无非以下三个方面,一是所有经济学教科书上都会说的生产和消费上的非竞争和非排他性;二是自然垄断;三是非盈利性。非竞争和非排他实际上是产权问题,即产权的界定成本很高,不能排除他人无偿地消费该产品或服务,私人由于无利可图而不愿意提供服务。这种理由貌似合理,但却谬之千里。在现实生活中,没有财产的产权是能够得到完全清晰的界定的,不明确的产权是常态,企业家的作用就在这里:使产权不断地明晰化,从而提供出更多的服务和产品,产权趋于明晰的过程,也就是产品和服务增加的过程。在开放社会中,企业家会不断地创造出新的产品和服务,而新产品和新服务,即是“产权”的不断细化和明晰化的另外一种表述。因此,产权不明晰,绝不构成不允许企业家界定产权,从而政府垄断的理由,相反,正是产权不明晰,才需要企业家去在这个领域发挥才能;越是不明晰的地方,企业家发挥才能的空间越大,从而更多“公共服务”被创造出来的可能性也越大。我们必须明确,“公共服务”不是天上掉下来的馅饼,是人创造出来的。谁最有能力提供公共服务呢?是政府?还是企业家?当然是后者。政府官员一是缺少激励,二是缺少能力。所谓私人不能提供,只有政府才能提供公共产品,完全是一个神话。我们看到,正是西方经济学(微观经济学和宏观经济学)的理论,为政府限制他人提供有关的服务提供了理论基础。由于这种人为限制的存在,政府部门以提供“公共产品”为冠冕堂皇之名,行部门利益最大化、排斥竞争之实。

自然垄断理论则认为,在某些行业,由单一企业生产所有产品的成本要小于多个企业分别生产这些产品的成本之和,因此,由单一的、规模很大的企业提供服务要比多个企业提供服务要更好。这种理论的错误在于把成本客观化,认为成本决定价格,而成本是客观条件决定了的,因此企业规模也是事先就决定了的。然而,一旦我们认识到成本不是客观因素决定的,而是取决于价格,而价格又是取决于企业家行为,那么这种“规模需要很大才能降低成本”理论就不攻自破。自然垄断和前述的非竞争、非排他一样,除了政府限制他人与之竞争,准确地说,限制企业家才能在该领域发挥的借口。事实上,我们看到如电信这样一直来被认为是自然垄断的行业,在发达国家已经是竞争比较充分的状态。也许,在政府经营了所谓的“自然垄断”的行业,自来水或电力的情况下,老百姓会认为他们享受了“低价”,得到了好处。但这是误解,首先没有理由认为,在不是政府经营的情况下,就不会有更低的价格出现。其次,政府提供低价的同时,服务也是低质的;最后,低价不意味着政府经营的成本低,相反,老百姓会以其他方式为这种低价支付成本,如经营这些行业的国有企业往往会获得补贴,这些补贴也是羊毛出在羊身上,表面的低价掩盖了通过征税补贴的高价。

非盈利性也是一个不成立的借口。盈利与否,不是事先就能够判断出来的,而是市场过程的结果。在过程展开之前,谁能肯定地说,某个行业一定是“非盈利的”呢?盈利与否,和什么行业关系不大,而更多地取决于企业家的能力。如初中级教育,现在已经有很多的现实例子证明,私人的初中级教育质量很好,现在高质量的私人教育价格高,很大原因是政府把了大多数初中级教育都包揽在自己身上,假如放开准入,我们不难想象价廉物美、极为丰富和多样化的私人初级教育,而高考这种极度合理的选拔方式对应的是政府作为中级教育的提供者,如教育多样化,那么高考也会从根本上成为历史。高等教育自然就更不用说了。

科斯灯塔的例子,是私人提供公共品的例子,经济学家奥斯特罗姆的研究表明,公共服务可以在没有政府参与的情况下生产出来。相反的例子,是货币,本来货币是私人生产的,在被政府垄断生产,变成政府的“公共产品”后,货币应有的功能被破坏,通胀和危机随之而来。

“公共产品”这个概念,假如要什么存在意义的话,除非是指使“更多的人”得到了更好的服务,这才是“公共性”的体现,实现这个“公共”目的,唯一途径是让更多的人参与这种服务的生产,让人们在这个领域充分发挥企业家才能。由政府部门独家垄断地提供“公共产品”,恰恰是减少了“公共品”的供给,降低其公共性,使公共产品走向其反面,变成部门自己的私人产品。

二、有待检验的

“关系国计民生领域”和“公共产品”

一种理性上的傲慢,假以道德上的优越感,产生许多错误的政策乃至“国策”。为害尤甚的是所谓“关系国计民生领域”和公共产品。某种产品一旦贴上了“关系国计民生”、公益、公共产品的标签,其提供和生产的制度安排经常被劫持为垄断利益集团的牟取垄断租金的工具。这种垄断不是经济学“垄断竞争”、“寡头垄断”意义上的垄断,而是依靠直接的行政权力介入导致的行政垄断,与基于企业家过程的竞争导致的垄断不是一个性质,这是因为,基于企业家竞争过程导致的垄断经常是短期的,且总处于竞争者的挑战之下,得自垄断地位的利润倾向于被潜在竞争所清除。那些打上“关系国计民生”标签的产品和服务则不是总处于竞争的挑战之中,而是相反,总处于行政权力的荫庇之下免收竞争压力的检验。

需要明确指出的是,没有钦定不变的“关系国计民生领域”和“公共产品”。由于需求构成一个结构,从理论上,任何产品和服务几乎都可以贴上“关系国计民生领域”的标签。无论是当前被钦定为关系国计民生的领域,还是公益,或公共产品,基于公共产品的神话的分析,我们提出一种审慎的意见:即政府介入被认为是关系国计民生的领域,目的是弥补市场供应之不足,但这个领域的大门永远向市场中的企业家精神敞开,那些能够从中发现企业家利润的市场参与者仍然不受限制地进入。因为政府或其委托机构介入的理由是供给不足,那么没有理由阻止那些旨在现有情况下“提供更多”的生产者的进入。更一般地,我们不认为有什么产品和服务有可信的理由被永久性地贴上“关系国计民生领域”或“公共产品”的标签,更重要的是,即使一种产品贴上了这一标签,也不意味着“此领域禁止竞争者进入”。在肯定性的判断方面,我们的理性思考永远只能是证伪主义导向的。所谓国计民生领域只是一个有待检验的假说,政府介入生产只能理解为一种临时性安排。最活跃的因素是企业家精神。在企业家精神的探测中,没有私人产品、公共产品的先验区分,没有关系国计民生领域与一般领域先验之分。企业家警觉的是资源的错误配置和消费者的潜在需求。如果事先人为武断地以某些根本不存在的标准阻止企业家精神的运用,美名其曰“国计民生领域”,那么实际上等同于维持资源错误配置和阻止揭示消费者偏好和满足消费者需求。

“国计民生领域”概念的消极影响不仅在于经济效率,更重要的是它本身是一个由公共部门维持的一个未经检验的“事实”,正是公共部门自身把一个未经检验的事实客观化、固定化。这一“事实”每多延续一天,对于企业家精神的抑制和对社会的道德侵蚀就多延续一天。我们认为证伪和竞争检验通行于一切产品和领域,包括科学研究和思想领域。

三、自由准入在事业单位改革中

具有压倒性重要意义

据《瞭望》新闻周刊报道,高层已就推进事业单位分类改改革作了全国性的整体改革部署。据国家行政学院汪玉凯教授解说,此次改革“经过了长期的酝酿、准备、调整,国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。汪教授说“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的。”纯公益类的事业单位,是由政府出资保障的,不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。……现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的,义务教育阶段择校费应被叫停”。该专家还指出,高校、职业教育、综合医院等,应该属于准公益类的事业单位,允许其部分市场配置资源,但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。

如果汪玉凯的确准确地概括出此次事业单位改制的核心,那么我们可以推断,此次改革的理论基础是错误的,改革终将以失败告终。我们的理论基于:你无法准确地区分一种产品的性质是纯粹公益类的,还是某种程度上的准公益类的;什么产品该划入基本公共服务,什么产品不该划入基本公共服务,由此采取不同的制度安排:其中公益一类“不允许经营性活动”存在;而公益二类允许部分市场配置资源。前述引文中把义务教育、基础研究、公共文化、公共卫生以及基层基本医疗服务划入所谓公益一类,高等教育、非营利性医疗等划入公益二类,相应地采取不同的政策措施来供给。只要面对真实的经济现实,我们就会发现,作为改革前提的这种产品区分是武断的。用经典的非排他性和非竞争性两个维度,上述分类根本就经不起检验。此外,世界各个的经验表明,那些经典标准判断为纯粹公共产品的情形比如监狱和国防(如私营监狱和私营间谍卫星服务),在许多环节和领域可以实行私人提供,或者私人生产。

事业单位改制势在必行。但我们认为事业单位改革的核心思路是有前提的自由准入,一方面,我们强调自由准入具有压倒性的优先性;,我们并不反对政府部门作为竞争性主体介入各种公共服务和公共产品的提供和生产,但这种介入永远被置于一种动态的检验之中。即使按照非排他性和非竞争性两个维度刻画的在纯粹私人产品到纯粹公共产品的产品谱系上,至少存在三类潜在的解决方案:私人、自我治理、政府。而三种主体介入又各有两个层面:提供、生产。比如,义务教育,可以政府提供(融资、规划),私立学校具体执行那种教育服务的生产,如此等等,制度创新空间非常广阔。更何况,任何产品和服务的非竞争性和非排他性的界定本身是一种静态化、客观化的界定,一旦回到对于产品可得性、成本和预期收益的主观化、动态化认知,那么产品生产的制度创新空间更为广阔。

可以说,基于我们前面的理论梳理,无论是新古典范式以非排他性和非竞争性两个维度来刻画产品属性,还是现实中事业单位作为在位者如何界定产品和服务的属性,都具有武断性。我们试图以某种理论来刻画现实经济生活中的产品并由以指导我们的政策制定时,切不可对理论和理性抱有过高的期待。比如在公益和非公益之间的划分;公益一类和公益二类之间的划分,要经得起理论和实践检验。我们的观点是,理论和任何专家的理性没有这种能力进行准确的产品刻画和区分,更没有能力推导出差别性的政策方案。为此,我们的解决方案是包容性的、具有试错性的,即无论哪个专家,哪家机构,把任何一种产品划归何种类型,政府在提供和生产方面介入程度如何,无论哪一种情况,也不管当前政府介入程度深浅,都需要敞开大门实行自由准入。理由很简单,以前述公益一类为例,比如基础研究和义务教育这样普遍认为是公共产品的纯粹程度较高一类的产品,政府大可进行投入,甚至亲自建学校亲自招募队伍自行生产;政府可以组建自己的研究院招募具有公务员性质的研究队伍从事基础研究,但是,我们无论如何也得不出这样的政策推论:划入公益一类的产品和服务唯有政府或政府准许的组织可以垄断地生产,别的任何私人、私人企业和组织不得染指。因为,所谓公益一类,无非是说市场提供不足,政府具有介入的必要。可是因为不足,政府介入完全不意味着“不再允许存在营业性活动”。试想,北京市政府尽其所能提供了义务教育服务,是否得出这样的推论:北京市“不再允许存在营利性”的义务教育阶段服务活动?也就是,政府组织的事业单位提供了公益一类的公共产品,是不是等同于政府或事业单位垄断了那种被贴上公益一类标签的产品和服务?毫无疑问,我们从任何角度都得不出这样的结论。鉴于此,我们认为,公益不意味着垄断,公益不等于垄断,公共产品和垄断没有关系。事业单位改制,不分行业、不分种类,首要的一条是,支持政府和各种组织办公益,但前提是自由准入。在政府积极介入的公益一类也好,公益二类也好,其他各种组织根据自已的任何理由(如也热心公益,或者纯粹为了营利)都可以介入。在这种自由准入的情况下,居民可以选择消费完全由政府或其特许组织提供和生产的公共服务,也可以自己掏钱选择消费他所偏好的其他组织提供和生产的“公益产品”。

第二,给定自由准入,一个动态的演化进程,也同时是一个检验过程就开启了。由于多主体参与,以及提供和生产的分离,各种制度组合极为多样,这时居民消费一种产品(无论你怎么称谓)面临着多样化选择。作为选择的结果,那些原本被贴上公益一类的公共产品,政府特许组织比如义务教育学校也许在某地地区也许并没有招收到足够多的学生,而那些非政府介入的学校组织反而招收到更多的学生;又比如某些大型私人企业(如贝尔实验室)在市场竞争压力下投入大量的基础研究力量,研究出来的成果甚至超过了由政府全额资助支持的“公益一类”科研机构,这意味着先前那个专断的产品划分和制度安排有可能需要调整,消费者选择和市场压力构成一种动态演化的促动力量,检验理论假设和政策执行后果。一旦给定自由准入,这样的检验过程就无处不在,而且在未来时期中一直存在。进一步放松假定,允许技术、偏好变化,那么即使那些先前被检验为所谓公益一类,由政府特许组织提供和生产更有效的产品也可能发生变化。据此,需要紧紧扣住一条,允许并创造条件让各种产品和服务的生产永远处在各种制度安排的检验压力下,最终收益的是广大消费者,也有利于政府把有限的资源投入到真正需要的公共产品上去。甚至,我们认为是否给某类产品和服务贴上公共产品的标签是无关紧要的,关键在于制度安排间的检验压力是否存在,也就是,准入是否自由。

四、简短的结语

我们的结论是:第一,公共事业改革势在必行。第二,政府举办公益不等于政府垄断,自由准入在公共事业改革诸领域具有压倒性重要意义。第三,理论是灰色的,专家理性是有限的,事业单位改革需要开启一个动态演化进程,使提供和生产公共服务的各种制度安排和组织试验永远处于竞争性检验压力之下,惟其如此才能保证公共服务提供和生产的效率和回应性,惟其如此才能保证资源有效利用;惟其如此才能保障基本市场交换伦理不被破坏,保障社会合作体系的激励机制和活力。

[责任编辑:谭红朝 PF009]

责任编辑:谭红朝 PF009

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