财政部PPP中心主任：PPP必须要统一顶层设计

图为财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平发言。新华网孙韬摄。

凤凰财经讯 5月18日，由财政部、中央财经大学和中信集团联合主办的“‘中国PPP良好实践’国际研讨会暨‘中央财经大学PPP治理研究院’成立大会”在京举行。

会上，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平对三年来PPP的成效、经验分享和下一步的改革方向做了主题发言。焦小平表示，如果没有依法治国、没有治理现代化、没有供给侧改革、没有新预算法的新治理理念和治理方式的改革，PPP不可能有到今天的局面。

在PPP统一大市场建设方面，焦小平认为，必须要防止过去分工分治、分工分家、九龙治水，制度碎片化、监管碎片化的局面，必须统一顶层设计。

最后，焦小平表示，对于PPP以后改革方向，目前阶段最重要的任务是防范债务风险失控和促进可持续发展。

以下是发言全文：

非常荣幸参加本次大会，在这里我想首先要感谢杨行长在繁忙的国际事务中专门抽出时间参加这个研讨会，同时我要感谢中信集团、中央财经大学的鼎立支持，因为各位朋友的支持才有今天的盛会。我想中国PPP的改革实践从十八届三中全会，财政部按照中央全面深化改革的决定，在公共服务领域推进一种市场化的改革以来，我想坚持依法治国的理念，发挥市场决定性作用以及按照整体系统性改革的观念，我想对中国PPP的实践进行了再次升级，三年来，中国PPP改革取得了很大的成绩，在取得成绩的过程中特别要感谢世界银行给我的支持，包括早期制度建设、市场环境建设等给了很大的支持。

三年的时间中国的PPP长大了，在这里我想我们有很多经验、教训，与世界其他国家进行分享，特别是在“一带一路”之后。

今天我想跟大家分享的有三个方面，第一是改革的三年成效；第二中国三年成效背后的经验分享；第三下一步改革的方向。

第一，三年的改革我们的成效如果总结来说从三方面总结：第一是建立一套“五位一体”的制度框架；第二是按照统一大市场的建设，中国建立比较规范的PPP市场；第三中国是一个转型国家，PPP在中国目前按照既有的规则进行改革是不够的，而是按照十八届三中全会前面深化改革的决定以及供给侧改革最新精神进行制度设计，所以PPP在当前改革中发挥了改革尖兵的作用，甚至带动了行政体制改革和财政体制改革、投融资体制改革。

我想“五位一体”的改革就过去来说搞一套制度。一般是政府发一个关于加强什么规定的决定，有五十条或者六十条，但是各地执行中是参照执行。但是按照目前全面深化改革的决定，我们更要强调顶层设计，以后更多的改革以中央重大决策为基点进行设计，中央是伟大的设计师，我想我们部委应该做一个尽职尽业的工程师，我们这一级的工作人员要做很好的工匠师。

第二个层次是中央国务院发了一系列激励和规范的机制，更关键的是PPP怎么可操作、可执行。第一要有操作指南，改革路径明确、节点明确、流程顺畅；第二就是PPP的改革是政府间平等的合作，所有改革的基点是合同的管理，就合同的管理而言我们在这一点也发布了合同指南，而且下一步会发出一些标准文本；第三PPP是一个精确化的管理，是按照绩效分配不是简单的资金，所以这里对我们的绩效产出和绩效付费标准必须要有严格的标准，所以和部委的标准体系目前来说我们的标准体系比较弱。

正因为这一套从宏观到中观到微观这一套操作体系才保证一个很好的理念、很好的思想、很好的战略能最终落地。

第二，过去的传统是供给不足、供给效率不高。在PPP市场中新的市场化改革必须建立统一的市场，就统一市场建立来说打破垄断、打破地区封锁，放管服。从2014年以来这三年中国PPP时常发生翻天覆地变化，从1986年PPP第一个项目广东引进，到2013年我们做了很多的事情但是没有形成整体的效应，其中一个原因就是没有进行标准化、统一化的建设，我想通过三年的建设，PPP中国市场初步形成了格局，而且可以说是在全球最大的PPP市场。我认为我们的PPP市场把这些水分刨掉从数量、质量上当之无愧目前我们是最大的市场，我想这一点包括世界银行也讲到这一点，包括和韩国、加拿大、英国分享这一点大家都是认同的，我们不是简单的数量。

目前我回顾一下中国PPP市场到底到什么格局。第一是广覆盖，PPP目前已经覆盖到19个行业，正因为这19个行业可以打破我们很多思维，目前在PPP条例的制定过程中就存在着是用过去的条款给实践进行指路还是用新鲜的实践打破过去条款的束缚，所以在PPP条例的立改废施中争议很大，关键是观念的思辨、管理方式的思辨，所以这个比例和目前城镇化的过程非常吻合，城镇建设、交通运输这些行业。

第二PPP就地区分布来说，目前是中部地区追赶发展地区发展得比较快，一般太发达或者太不发达的地区不行，我想有两个原因，PPP是一个改革工具不是简单的融资工具，和以前的改革最大的区别是PPP不仅是市场化的融资手段，还是政府治理模式的改革，是公共服务供给方式新的解决方案。

不发达地区因为市场本身比较薄，二是财政支付能力有限，罗马城不是一天建成的，我们对PPP既要搞积极的财政政策又实行总额限制，所以不发达地区发展的相对项目少有客观原因。但是发展的位置从目前来说上海最少，上海目前是中国最有钱的地方政府，但是我想这和上海市自己公共服务供给水平比较高，另外和其他的我认为对PPP的理解还是有一些不一样的地方。前一段时间上海组织部请我去给上海市委书记和组织部做了一个PPP的三小时的交流，最后得出从上海PPP的一个示范项目，同样一个污水处理厂仅仅在建设方面投资周期减少了30%多，如果做出来我想这个数字更大。所以改革不分先后慢慢都会跟上。

第三就PPP来说，我想PPP促改革、稳预期、保增长，但实际上PPP是重要的供给侧改革，不是简单的砸钱，不是简单的刺激、上项目，我们PPP促进结构改革从目前的项目来说，如果将来中国不走绿水青山之路是没有出路的，所以从PPP项目来说绿色低碳项目占60%，从我们的项目库来说，我们的地方对新发展理念的贯彻得到了很好的执行，这一点我是非常看好的，我认为如果不是绿色的增长，而是污染的增长那毫无疑义。

第四是财政的积极政策，供给侧结构性改革是中性的货币政策、积极的财政政策，那积极的财政政策是什么？是简单的砸钱刺激吗？我们通过积极的财政政策花钱买机制，发挥财政资金的撬动和引领作用。在2014年以前，中国PPP的结构使用者付费占90%，但经过三年之后，大家看到，我们的政府付费和政府组合付费占的比例达到70%，而且这个比例还会上升。首先，我们财政的能力会越来越高；二是公共服务意识不断；三是现在财政很多专项资金都会往这方面转。我想积极的财政政策在PPP中的引领作用发挥得淋漓尽致。

第五，为什么要搞PPP？是因为PPP是新名词吗？不是，PPP是提质增效的工具，我们在PPP中有一个核心的价值观，物有所值，这个概念在财政系统来说就是少花金钱多办事，办好事，目前从物有所值的简单定量分析来看，项目库中目前最后招标的采购价比规划项目平均每个项目节省3.8亿，传统项目最终决算价和当时的规划我觉得认为至少差40%是有的。从目前的项目库来说最后招标价比规划要节省10%-20%，如果这么算下去PPP在整个全生命周期比传统的、非引进竞争模式之前至少节省资金50%以上。所以我想为什么说当前PPP一定要坚持提质增效，这个价值观在PPP中是核心的核心。

第六，谁是社会资本？在污水、垃圾领域是我们很早就以放开的领域，这里面民营企业以及混合所有制占到60%-70%，所以拿目前三年的数据说话还是颇偏，但是我们一定要贯彻总理说的，我们一定要给予民营企业更多的政策支持他们。

目前从财政部示范项目的参数来说民营企业的数目是在上升的，我认为空间还是很大的，再过五年看这个数据我认为会有很大的改观。

首先公共服务领域的改革，供给方式的改革，涉及到产业供给的新业态，这就意味着我们过去简单的传统方式设计归设计、建设归建设、运营归运营，我们PPP的改革推动他们的改革。去年8月份组织融资论坛会上海甚至出现PPP市场的改革，昨天我在参加一个研讨会，中建说因为过去三年前他的建筑占80%，但是三年后因为PPP改革他现在在城市运营方面份额占30%，另外因为他转成一个投资运营商，他的资本市场的估值发生了很大的变化，所以在这里来说我们在产业界出现了供应商的概念。

其次，PPP必须做到商业可行，过去我们认为PPP就是简单单个的项目，但是在流域治理过程中上游、中游怎么治理，这个流域治理怎么做？如果单个做一个环节不具备规模经济，但是如果把上游、中游、下游结合起来，以及中上游产业结合起来，香港有一个TOD模式，就是把项目产生的外溢收入纳入项目的收益，使本来不经济的项目因为商业模式的变化变得更经济。区域项目、流域项目，小城镇项目，比如前一段时间我去广安，广安500万人，但是乡镇过去建的污水处理厂无法运行，但是因为PPP把广安10个县其中8个县的污水作为整体包打包，都放在一起成为标准的商业模式。所以在这里PPP模式倒逼我们集约发展。

最后，PPP促进资本市场的发展，因为将来从目前PPP来说，入库项目14万亿，落地13万亿，但是存量仍然很大，如何解决融资难、融资贵的问题没有资本市场的配合这是一句空化，但现在来说PPP从资产负债表融资改为项目融资这三年都发生很大的变化，这是PPP改革的外溢效益。

就PPP来说，我想从中国改革经验来说我们是一个转型国家，市场观念接受度、政府能力、市场能力我认为都还是不完全具备的，所以改革的过程中必须稳步推进，边改革边总结、边探索，所以我想财政部党组在2014年制定了示范效应、先导策略，通过示范项目达到教育培训和探索的，从目前来说我们的示范项目每年推出一批，发挥了很大的作用，发展中国家的改革一定要适合本国国情。

另外，改革从目前来说PPP改革是走在前面的，是改革的尖兵，其他的改革也保护了它、推动了它，反过来PPP改革又拉动了其他的改革，比如刚才的放管服，PPP让一个社会资本做30年投资，不做法治政府、信用政府，不做服务政府不可能。为什么过去说BT那么流行？而且我们从案例来说BT只有三年，五年都不多，为什么？一届政府谁承诺谁来兑现，换人换届不行。但现在来说我们因为PPP，财政预算、财政规划和政府承诺衔接起来了，就解决了长期换人换届的机制问题。

第二PPP真正实现动能转化。从政府来算账我们省了很多钱，而PPP又催生了新的产业。第三，政府是为人民服务的，我们一定要把服务、最终的消费者放到最重要的位置。比如自来水的改革，怎么让老百姓看得懂，就是我们标准化的建设，及时上网、公开，让老百姓有知情权，垃圾、污水处理厂在建设中有壁垒效应，但是如果我们能做到透明公开，像我们山东的项目因为做得透明、公开让老百姓放心，PPP改革真正形成了共商、共建、共赢的政府、市场、社会公众三赢的局面。

刚才少林行长说中国PPP改革实践得益于多边、双边给我们的经验，就中国而言，我们有义务把中国的发展经验和教训分享给其他国家。就三年改革我做一个简单的总结。我认为第一，中央坚定的改革决心，没有供给侧改革，没有中央深改办，没有坚定的中央重大决策部署不可能有PPP的今天，所以我一直在说中国的制度改革红利永远在，因为创新永远在路上。

既然PPP是市场化的供给模式必须按照市场规律办事，必须反对行政分割，建立统一大市场。第三，任何机制转换过程中政府又要激励又要约束，激励正确的方向，政府怎么建立激励机制扬善抑恶是很重要的，第四是改革的问题不能操之过急；第五一定要合作互鉴，要有自己的主见但也不是不吸收国外的经验；最后一定要做适合国情和发展阶段的创新，不能简单地照搬照套。

PPP说一万句，归结到一条之所以能够成功就是全面深化改革制度的红利，没有依法治国，没有治理现代化，没有供给侧改革，把质量效益提到这里，没有把我们新的预算法的新的治理理念和治理方式的改革，PPP不可能有到今天的局面。如果PPP经验只有一条这就是唯一的、最重要的一条，可以说它占80%以上的份额。

统一大市场怎么建设，第一必须防止我们过去分工分治、分工分家、九龙治水，制度碎片化、监管碎片化，必须统一顶层设计，按照中央来说必须讲政治、讲规矩，中央重大决策部署必须要坚定不移地落地。对这一点我就不再讲了，这里面就是基准。如何让市场规范、透明很重要，比如北京的地铁，现在深圳也可以来，港铁也可以来，必须在公共服务上把市场能做的放管服开放。第二市场环境的建设，政府和市场能力的建设，如果做到这里是看得到、吃不到嘴的，想得到但是没有能力，所以能力的建设很重要。第三就是PPP一定要引进第三方概念，比如咨询机构的作用，律师、会计师、工程师、咨询师，要让专业的人给我们政府进行打理。

如果要做到道路自信、制度自信、理论自信、文化自信，比如我们今天和中财的合作，和中信集团的合作，这就是如何保证我们在理论上，甚至一些制度上进一步深化，如果没有第三方的概念，PPP的合作就是有限的。

另外制度激励机制，我想首先要扬善，要积极支持改革，财政部出了一系列奖补政策，包括地下管道、海绵城市，我们设了1800亿资金，为它保驾护航，花钱买机制、花钱买改革。改革的过程中样板的力量是无穷的，PPP市场有泥沙的成分，所以财政部目前的工作就是规范市场。最后，政府和市场合作事关老百姓，没有任何理由不可以公开，必须做到PPP全生命周期的公开。

示范项目我们财政部有三个事，项目的示范、行业的示范、区域的示范，前面我也讲了近期达到就近培训、就近引导，远期是达到改革的目的。

另外国际合作问题，如何搞国际合作，之前我们国库支付改革，招标制确实很新鲜，包括我们的资金，90年代世界银行整个年度贷款占FDI的30%-40%，那时候引资很重要，但在目前来说，我觉得我们国家经济发展有自己的心得了，引资引质吸进来和输出去要结合。另外中国作为负责任的大国，特别是这次的“一带一路”倡议，中国发展起来了我们要怎么办？我们对社会承担什么责任？我们要让大家都富起来，都富起来必须有富的道路和经验，所以我们讲财政部PPP中心，我们要把中国的经验无偿分享给他们。

第二，市场运营从目前来说主要在基础设施公共服务领域，中国企业主要用PPP，怎么建立很好的机制，我们有很重大的任务——如何两年后拿出更多的成果。

下一步改革方向就PPP而言应该有大的两段论，2013年是PPP的初级发展阶段，PPP以分散管理、简单融资为主，还没有推进政府管理方式的转变；2014年是治理方式的转变，但2014年的改革到现在，我个人认为2014年到2016年我们的PPP是探索阶段，但大家知道2017年以后PPP出现这么大的市场，地方热情很大，如果要积极发展又要可持续发展，防止债务风险失控，就当前而言规范风险失控和可持续发展是最重要的任务。解决这些问题，第一就是必须创新和风险并重，打假且兜底；第二市场规则的制定，把权力关在制度的笼子里；第三在垃圾和污水领域实行全面推行，成熟的领域作为经验固定下来作为日常管理经验；第四政府放管服永远放在第一位，如果市场环境不优化PPP不可能持续发展。谢谢大家。