【走进加拿大】加拿大“养老天堂”是如何炼成的

熟悉加拿大的人都知道，加拿大是“儿童乐园”、“老人天堂”，儿童老人的社会保障好。政府不但为儿童发放牛奶金，保障儿童健康成长，而且还为65岁以上的老年人发放养老年金或养老金，让每一个符合条件的老人，即使没有积蓄、没有子女，也能老有所养、老有所依。

加拿大养老金计划 图片来源：Service Canada

当然，也有人说，加拿大的“老人天堂”，是一个有差别的天堂，并不是所有人都能老有所养、老有所依。很多移居时间短、年轻时没钱买保险的人，到了老年，同样生活惨兮兮。

今天，笔者暂且不讨论这个问题，而是要说一说，加拿大是如何走上依靠政府养老之路的。换句话说，“老人天堂”加拿大是如何炼成的。接下来两期，再谈谈“老人天堂”中的老人，到底活得怎么样。

其实，在20世纪以前，加拿大和中国在养老问题上，没什么本质区别。人老了，要么依靠积蓄、儿女、亲戚，要么依靠教会或其他慈善机构。当时，多数加拿大人生活于乡村，终老于农场，没人要求政府养老，政府也没这个能力。20世纪初，随着大量人口流入城市，成为一无所有的“无产阶级”，如何养老才成了一个大问题。

1812年后到达加拿大的欧洲移民 图片来源：Social Study 10

劳工团体开始向政府施压，要求其保障老年人的生活。各省和联邦作为民选政府，自然必须有所表示，尽量满足劳工选民的要求。但是，加拿大的联邦权力结构，却让各省和联邦政府有心无力。

根据英属北美法案，加拿大联邦政府征收关税、消费税，各省不动产税、各种服务费、许可证和执照税等。在现代国家收入中，关税和消费税是大宗，所以，联邦政府财政相对宽裕，而各省财政一般比较窘迫。可是，同样根据此法案，为公民提供生活保障属于“民事和财产权”，应该由各省政府来落实，联邦政府无权干预。

也就是说，各省政府有权为老人提供生活保障，但是口袋里却没钱，有心无力；联邦政府口袋里有点钱，但是却没资格介入，有力无权。

1867年英属北美法案制订场景 图片来源：Social Study 10

1908年，联邦政府“不忍”袖手旁观，出台了一个养老金法令，为工人们提供养老保险服务。但是，多数工人收入有限，根本没能力购买。从1908年到1914年，只有7713人购买了养老保险，仅占加拿大工人总数的4%。

第一次世界大战结束后，随着工人队伍壮大，养老保障成了加拿大政坛的一个核心话题。1924年，国会成立一个特别委员会，专门研究如何解决老年人的生活。委员会提出一个建议，由联邦和各省政府各出一半经费，为70岁以上的老人，提供非强制性的养老金。

各省政府一听，火冒三丈。保障公民生活乃是省属权力，哪里容得联邦政府僭越？因此强烈抗议。联邦政府没辙，只好妥协一步，表示愿意资助各省解决老年人的生活问题。即联邦政府仅提供经费，具体操作仍由各省说了算。各省这才松了口，不再极力反对。1927年，加拿大联邦国会通《老年养老金法》。

这份法案规定，70岁以上的英国公民（当时加拿大仍为英国自治领），只要在加拿大居住25年以上，在所申请养老金的省份居住5年以上，且每年总收入低于365加元，都可以向所在省政府申请数额不一的养老金。最多每月可以领取20加元。

既然联邦政府答应出钱，何不顺水推舟，向选民卖个人情？西部的卑诗省最早与联邦签署了协议，两年后阿尔伯塔、萨斯喀彻温、马尼托巴和安大略宣布加入。1931年，为了吸引其他省份和特区，联邦政府将资助金额由50%提高到了75%。截至1936年，其他省份和西北特区亦先后加入联邦计划，一个覆盖全国的养老保障体系，在加拿大初现雏形。

原来无依无靠的加拿大老人，至此算是有了一个着落。不过，由于申请养老金的条件苛刻，能够真正享受到这份福利的，并不是太多。根据统计，还不到老年人口的一半。更为重要的是，随着美国经济危机蔓延，加拿大失业率升高，包括年轻人在内的加拿大公民，生活都变得越来越不稳定。

1937年，联邦政府成立了一个新的专门委员会，研究失业救济问题。三年后，该委员会提出一份报告，建议彻底理顺联邦与各省的权力划分，以便构建全国性的失业救济体系。其大意是，联邦从各省手中接过债务，接过保障公民基本生活的权力；作为补偿，各省向联邦转让个人所得税、企业所得税、法人所得税和房地产遗产税的征收权。

各省同意将失业救济立法权交给联邦，但是不愿失去财源。1941年，联邦与各省达成协议，以支付租金的形式，“租借”以上四种征税权五年。此后，这种形式延续了下来。每隔五年，联邦就与各省进行谈判，签订关于四种征税权的租借协议。一种全国性的失业救济体系，由此逐步形成。

第二次世界大战期间，加拿大损失了不少年轻人，但又不再像以前那样，有充足的新鲜血液输入，人口渐趋老化。如何让经历过战争创伤的人们，安享晚年生活，再度成为联邦政府必须面对的一道难题。

二战期间加拿大兵工厂工人 图片来源于网络

1951年，加拿大联邦与各省政府经过谈判，在宪法中增加了一条新规定，即各省将养老保障立法权转让给联邦，由联邦负责解决老年生活问题。取得这项立法权后，联邦国会遂即通过《老年人补助法》和《老年人保障法》，即今天所谓的“老年保障计划”（OAS）。

与1927年的养老金法令相比，这项计划不仅将原住民纳入保障，而且将申请人的居住年限，由25年降到20年。1965-1977年，由于经济繁荣、财政充裕，联邦政府提高了养老保障力度，将老人领取养老金的年限，由70岁降到了65岁；收入过低的老人，还可以申请低收入补贴、配偶津贴和遗属津贴。加拿大的多数老年人，终于迎来了老有所养、老有所依的新时代。

图片来源于网络

纵观加拿大的养老保障制度，可知加拿大的“老人天堂”，不是社会自然演化的结果，而是联邦与各省政府反复博弈之后，精心设计和规划的结果。没有联邦政府的出面，加拿大是不可能打造出“老人天堂”的；没有联邦国家经费的投入，加拿大也是不可能维持“老人天堂”的。

因此，以养老为代表的社会保障制度，说到底是一个政治问题，是一个国家问题。

【专栏自序：近年来，随着中加经贸往来的迅速发展，国人对于加拿大的关注与日俱增。但是，加拿大到底是一个什么样的国家，其政治和经济情形到底如何，恐怕没有多少国人真正了解。即使有心移民加拿大的人，也未必能够掌握多少有关加拿大的信息。有人可能会说，加拿大差不多就是美国第51个州，根本没什么可说的。确实，加拿大在经济上高度依赖美国，与美国联系密切。但是，如果据此断定加、美“亲如一家”，就大错特错了。事实上，无论政治还是经济，加拿大与美国都存在很大差异，两者并非“一家”。我们如果想投资中加贸易，或者想赴加留学、投资移民，都有必要近距离观察加拿大，了解它的民族精神、政治走向、行业经济以及未来中加贸易的发展趋势。接下来，笔者将结合自己的阅读和体验，为大家描述一个相对清晰的加拿大。】