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文贯中:中国为何一边大量抛荒农地一边严重房价泡沫


来源:凤凰财知道

本文为美国三一学院经济系荣休教授文贯中在中国财富管理50人论坛主办的“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”研讨会上的发言 我在

本文为美国三一学院经济系荣休教授文贯中在中国财富管理50人论坛主办的“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”研讨会上的发言

我在土地制度的观点上,几十年都没什么变化,归根结蒂,主张要允许土地私有,允许民间拥有土地,以便尽快产生真正的土地市场,并用土地市场配置除公共用地之外的所有土地。中国面临的严峻的经济结构性扭曲和产权改革严重滞后有关,改革现有的地权安排越来越有必要。

我1979年进入复旦大学,先花了整整一年时间学习《资本论》。资本论对市场经济作了严厉批评,但同时,也向自己提出一项严峻的挑战——如何克服自己所批评的市场经济的弊病。马克思主义的标准答案是,用中央计划来实现按比例地发展国民经济的任务,认为用中央计划可以防止市场经济中经常出现的过剩和短缺,并避免贫富差别过大。

 无论是市场经济还是计划经济,按比例地配置资源确实是经济学的一个核心问题。但是,所有试用中央计划体制的国家,其结果比市场经济还糟,既无公平(特权阶层的普遍产生),更无效率。中国因为及时改革中央计划经济体制,虽然不很彻底,但避免了经济的大崩溃,并取得了高速增长。对最近40年来的成就的原因,见仁见智。有人说,这种成就来自计划经济加一点市场经济所带来的好处。也有人说,今天的成就,主要是大力引进市场经济的结果,而之所以还存在问题,是引进市场经济不彻底。我持后面这一派的观点,认为要继续市场导向的改革,才能解决今天面临的很多问题,包括收入分配不公、资源配置无效等。

今天我们讨论的是土地制度,土地在要素中的地位很特殊,是一切生产活动的载体。土地配置的核心问题是要确定不同用途的土地之间的分类比例,满足生产和生活的需要。土地和其上所载的物业,用途有千万种,为此要有各种各样的土地用途分类,核心是如何确定这些分类之间的比例。目前,中国土地基本由政府官员决定分类。而问题是,官员决定的分类比例错了,如何纠错?

事实证明,在土地市场缺位的情况下,错误的分类比例并不会自动纠正。土地分类的比例错了,意味着作为经济活动的载体的比例错了。那么,载于其上的经济结构必然会越来越扭曲,对城市化也会造成很大的负面影响。 

城市化是我特别关心的问题。作为世界上最大的农本民族,要使人口整体从低收入上升到高收入,最有效的途径就是通过内生性的城市化,使大多数农村人口迁入各类城市,成为拥有平等权利的市民。如果城市化受阻,那么人口整体上升到中产阶级、甚至高收入的途径就会被堵塞,最吃亏的主要是农村的穷人。

计划经济下的传统途径,如参军、上大学等,固然能创造一些机会,但非常有限。市场经济下,如果城市化停滞,农村人口整体上升到中等收入的通道必然受阻。经济增长也会因内需的难以扩大而受阻,城里的很多财富没有足够的人口接手,其价格也不可支撑。没有稳定价格基础的财富必定是虚妄的,迟早变为泡沫而破裂。

土地分类比例的扭曲

 以下的发言会经常用到土地的分类比例这一概念。这个概念特指为了满足人们生活和生产的正常需求,不同用途的土地之间必须保持某种比例。经济学的核心内容就是资源怎样有效地分到各种产业结构中,满足生产和消费需求,正常的经济结构一定要求各个经济部门维持某种比例。

这次演讲焦点是土地这个要素。所以,我想主要讨论土地的分类比例。决定这一比例的主体只有两个:市场或政府。由政府决定,需要实行土地公有制。政府其实应该只是代理人,因为名义上土地要么是农民集体所有,要么是全国人民共同所有,但政府的代理人身份在中国的体制下成了政府主导。这种由政府决定分类比例,并直接配置土地的效果一开始似乎不错,弊病没有立即显现,北京、上海等一线大城市的旧城改造似乎很顺利,卖地财政给地方政府以源源不断的资金。尽管包括我在内的学者不断呼吁,这种土地财政不可持久,后果严重,各地政府不为所动。

完全由政府主导决定的土地分类比例因无法自动纠错,其扭曲越演越烈。我们目睹的现实是:一边是大量抛荒的农地,闲置的工业园区,连排成片的空置楼宇,四处涌现的空城和不断膨胀的房屋泡沫;一边是农村的空心村日益增多,城市的廉租房和廉价房严重短缺,城中村四处曼延,2.6亿外来打工者只能浮游于城市边缘,6000万留守儿童与父母分居。

本来,发生分类比例的扭曲,在有土地市场的情况下,是会自动纠正的。为什么在中国却无法自动纠正呢?有人鼓吹每一块城市土地的用途必须由政府决定,政府则按自己的偏好,而不是民众的实际需求,决定土地的分类。结果,几十年来,所拨的建设廉租房和廉价房的城市用地微乎其微,拨于豪宅的土地越来越多,远远超出城市化的主要对象——外来打工者——的收入水平。

城市化要化的主要就是农村来的人口,这是城市化的定义。将近3亿农民工进城打工,总要找住的地方,这是不以任何人的主观意志为转移的,中国制定城规和区划的官员却无视他们的需求。可是,这无法阻挡他们寻找暂时栖身之处的强大动力。中国到处存在类似贫民窟的城中村,便成了他们的归宿。顺便作一些对比,我去过许多中国的城中村,也去过一些国家,包括巴西的贫民窟。虽然环境差是共性,但人家至少一家人是团聚的,有其乐融融的一面;中国的农民工,一般则处于形影相吊的状态。

内生性的城市化提供了社会流动性的最大机会,只有内生性的城市化,才能把绝大部分农村人口集中到一起,以穷尽规模报酬递增的红利。即使是穷人,集中在一起,扶贫的成本也可以因规模报酬递增而极大地下降。试想把穷人分散在960万平方公里上,如何将他们的现代化服务和收入水平提高到城市的水平?人数那么多,散得这样开,路途那么遥远,基础设施那么差,怎么去帮助他们呢?你补助多了,他们就不出来了,甚至已在城里打工的农民工都会返回农村,坐等补助,那你不是会养越来越多的懒人吗?政府的逻辑很奇怪:一方面将已经不远万里,主动来到城市,来到他们面前的农村穷人赶走;另一方面,政府又派人到深山老林中去,表示要不惜代价地为他们扶贫。为什么不用内生性的城市化这种可以发挥规模报酬递增的途径去扶贫呢?

回到分类比例这个问题上来。鼓吹由政府决定每一块土地的用途,就等于说,政府可以决定不同用途的土地之间的最终比例。在计划经济下,一直想通过中央计划来达到按比例发展,使经济的各个部门能协调增长,可是,这一理想从来就没有实现。原因是消灭了市场,就没了关于供与求的足够信息。从1978年起,开始探索用市场机制来实现按比例地发展。这当然是对的。但是,将近四十年后,经济结构的严重扭曲依然存在。为什么呢?

原因是旧的计划经济体制的遗留部分仍在顽强地发挥作用,使得中国只能做到产品配置的市场化,要素的配置仍然由政府垄断。这种制度安排,即使在马克思主义的原理看来,也是奇怪的。根据经济基础决定上层建筑的马克思主义的原则,中国的经济基础变了,上层建筑自然要变。但是,中国的上层建筑的改变严重滞后。例如,现行的土地制度,土地用途的分类和管制制度,都是从计划经济体制遗留下来的,这些制度却变得很少。正是这些制度扼杀了真正的土地市场的诞生空间。

为什么在一个没有土地市场的经济中,土地的分类比例一定会失调呢?我的理解是,如果只讲供给,无视需求,特别是将某些阶层的需求看作洪水猛兽,故意无视(例如农民工对住房的需求),或者只讲需求,不讲供给,特别是针对某些阶层,故意不提供土地(例如不但拒不提供建造廉租房和廉价房所需的土地,又通过不断拆迁城中村以进一步减少这类土地供给),是不可能真正达成供求均衡的。供给和需求必须放在一起,才能达成均衡点,决定均衡的量及均衡价格。

影响供求的不仅有经济因素,还有大量的非经济因素,比如社会的、政治的、气候的、文化的、心理的……这些因素很难数量化。即使以后有人工智能,加上计算机,也无法数量化这些因素。只有公开交易而又允许价格浮动的市场,才能通过试错,最后变成一系列的均衡价格。这些价格反映了资源和产品的相对稀缺性。与此同时,这些价格所引导的各种产品和要素的供应量,就构成配置的正确比例。政府最多针对市场失灵而加以一些干预,让市场发挥决定性的配置作用。

这里的关键是,均衡价格和均衡量必须同时决定,不应该将价格和它对应的量割裂开来。这是计划经济体制所抱的幻想,最后导致各种量严重偏离其均衡价格,不是过剩,就是短缺。这也意味着,如果要素是不准自由交易的,那就不会有要素的价格产生出来,要素供应的量一定会偏离均衡价格所要求的量。所以,通过自由交易形成的价格对要素的配置是至关重要的。离开交易的自由,离开均衡价格,奢谈供给侧的改革,是天方夜谭。而能让一切因素,包括各种非经济因素数量化,成为均衡价格的一部分的唯一机制就是市场机制。

健康的土地市场才能带来双赢

有人说,中国已经有了土地市场。但是,中国有的是政府垄断的土地市场,产生出来的价格是垄断价格,并不反映土地的稀缺性。在这种市场上,政府在获得农民的土地时可以垄断性地压低价格(monopsony),在向开发商让渡使用权的时候,又可以垄断性地抬高价格(monopoly)。这种做法既扼杀土地的自由交易,又产生误导性的价格。现在中国没有真正意义上的土地市场,这是由宪法规定了的。根据宪法第十条,土地自由买卖是明文禁止的。所以,政府名正言顺地决定土地的分类,同时也等于决定了土地的配置——用“量”,而不是价格来配置土地要素。 

有人认为,在发达国家也有区划和规划的概念,并加以严格实施,这不是等于是通过“量”,而不是通过土地价格来配置土地吗?其实,区划和规划的产生是有原因的,而且是很近代的事。古代农业社会,人跟人之间住的很远,所从事的生产也不会产生大量的污水、噪音,是一种天人合一的环境,所以没人想到要去限制土地的使用。到了近代,工业化和城市化发生了,人跟人、人跟企业、企业跟企业都在近距离之内相互活动,噪音、污染等变得越来越不可忍受,而公共用地十分稀缺。所以,经过一段时间无序的城市化发展以后,越来越多的有识之士认为,为了公共利益,防止负外部性,土地的用途是需要管制的。所以,1916年纽约第一次出现了现代意义上的城市区划(Zoning Ordinance)。

但是,在发达国家,因为土地是私有的,并且可以自由交易,每个人有动力使自己的土地及其上的物业价值极大化。规划和区划并没有取消那里的土地私有和自由交易,其作用可以拿过滤器作比喻——在有过滤器的情况下,水还是可以自由流动,但抵达用户前,先要过滤,截留其中的杂质。区划和城规对业主根据自己的物权和产权,追求物业升值的各种努力,并不盲目阻止,但是,如果对公共利益有损害,带来了负外部性,就会给出建议和要求。城规会预留公共绿地,基础设施用地,政府用地等;而区划部门会根据城市规划,大致划分不同功能区内的土地用途和建筑类型。但是,并不禁止物业的自由买卖。每一种物业有各种不同的可能用法,可供业主选择。只要业主通过技术处理,达到了标准,就可以维持原来的设计,或改变设计,找出新的使用自己物业的途径。

技术进步对城规和区划的影响是很深刻的。比如,曼哈顿号称富人云集的上东城,房子价格动辄几百万,几千万美元。可以想象,洗衣房、餐馆、夜总会、电影院等污染或噪音很大的商业服务一开始很难在那儿生存;但是,随着现代技术的发展,污水处理,通风排烟和噪音隔绝的能力越来越强,对洗衣房、餐馆、影院、夜总会等的限制就越来越松,甚至一些工场都被允许存在。

这说明,本来区划很严格、很刻板的地方,业主在自利的驱动下,会根据市场的需求,找出使用自己的物业以获得更高的价值的方法,并想办法说服区划和规划部门。现在的趋势是,本来规划和区划将住宅区、商业区,办公区等严格分离的理想主义,越来越让位于混用的区划,以减少交易成本和交通成本,方便人们的生活,提高生产的效率。这是由于业主们都有突破“用途上的死规定”的内在(自利)动力,加上防止各种污染的技术的突飞猛进,混用成为本来在严格的区划下功能单一的小区的一种趋势,甚至本来严格划分功能的同一物业也越来越有混用的趋势。这样既能满足消费者的多样化需求,又能帮助业主实现物业的最大价值。这是市场对城规和区划的修正,而且是一种长期的,基于自利之上的强大动力。

在市场经济中,城规或区划也会有规定过死,破坏土地分类的正确比例的时候。如果土地分类比例错了,意味着有的类型的土地和建筑配置太多,价格就会走低;有的类型的土地和建筑必定配置得太少,价格就会走高,业主就会有暴利。基于自利的考虑,亏的业主就会想出种种新的办法来利用土地和其上的物业,甚至申请改变区划,以便实现自己的物业的更高价值。政府只能用公共利益和负外部性限制改变,而不能干脆禁止交易,或禁止业主对自己的物业新用途的探索。

这说明,只要存在土地市场,就会自发地产生土地自由交易,产生土地价格和物业价格。这些价格就会对公众传递明确的信号,使已有的城市规划和区划中存在的分类比例不合理的地方逐渐得到纠正。这些地方的规划部门和区划部门必须经常跟群众见面,通过听证会获得社区老百姓对已有城规和区划的反馈。政府如果要反对某些业主对某块土地或其上的建筑物的使用方法,只能基于公共利益的理由。

换言之,在有真正土地市场的地方,以业主为一方,以政府规划部门和区划部门为另一方,共同面对同一的价格信号——业主会有动力提出新的土地使用方式,或者对其上建筑的使用方式进行新的探索,政府以公共利益的理由作为过滤器,将各种建议和设计中可能包含的负外部性和侵害公共利益的地方过滤掉。在他们之间一轮一轮的博弈之下,规划和区划能保持合理的部分,改进不合理的部分,分类比例中的明显错误可以得到逐渐的修正。

这种以土地市场为主,政府的城规和区划为辅,共同更合理地决定土地的分类和分类比例的双轨制,对中国也有参考价值。最近,一些地方推出对包括酒店式公寓在内的商住两用楼的新政策。政府的一道命令,改变了全国不知多少大楼的价值以及业主的产权。我觉得政府一定要跟社区,跟业主好好讨论,具体说明是什么理由禁止酒店式公寓。这种商住两用楼到底构成了什么样的负外部性?政府一定要有充分的理由,才能使民众形成共识。

由此看,在发达国家,对土地分类的决定存在两套机制:长期来说,起决定性作用的是土地市场机制,通过土地市场提供动态的价格信号,引导业主在逐渐改变的大环境下将自己的物业向价高的使用方向流动;其次,基于负外部性和公共利益的理由,政府当然也需要对土地的使用通过城规和区划加以管制。两边博弈的结果会达成妥协,而且一般是一个多赢的妥协。

现在来看下面由程令国博士帮助绘制的图。图中竖轴是地价,在其他因素不变的情况下,市中心的地价最高,因为交通半径(可看作交易成本的近似)在市中心最小,交易效率最高。随着离市中心距离的增加,交通成本和时间成本会升高,交易效率下降,地价随之下降。所以,图中某一点的地价是该点到市中心距离的递减函数,用HDMC表示。如果城规和区划部门硬性规定A点为城市和郊区的边界,B点为郊区和纯农区的边界,地价曲线就被扭曲为HDGMC曲线。中国普遍采用这种硬性规定城市边界的做法。

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这种做法无视土地的机会成本,在市场经济中是难以长期被业主接受的。原因很简单。从A点向左一点,地价是AD,而A点向右一点,被硬性划为农地的地价只有AG。其实,与A点相邻的左右两边土地可以看作是同地,却违反了同市,同权,和同价的原则。这说明,在有土地市场的国家,价格信号会显示土地分类的比例是否正确。在A点以右的业主有动力找出土地的新的用途,以便实现GD所代表的价值。将A点作为城市边界,在城市用地和郊区用地的比例上显然是错误的,因为无视价格信号所显示的城市建成区向外扩张的内在动力。

一般来说,在市场经济中,经过反复的博弈,也就是通过上述对不同类别土地差价之间的套利,城市的边界会在城市扩张之前提前定到B点,以避免市区用地跟郊区用地的分类比例中的错误。AB之间的土地由于不再被硬性划为农地,业主,政府和开发商都可以参加套利活动。例如,政府可以为了公共用地,出于提前储存的目的,向郊区的土地业主购置,其余土地则由业主同开发商直接交易。用价格来引导土地的配置的好处是,价格对所有人都是公开的,不是秘密,不像规划和区划,可以躲在政府办公室里秘密制定出来。在公开市场上形成的价格是没法隐瞒的。地价在A点发生的断崖式下泻,大家都能看到,也都能感觉到DGM这个三角形所代表的潜在价值的漏损。

在中国,由于没有土地的自由交易,价格信号高度扭曲,业主也无从实现DGM所代表的价值漏损。例如,北京的土地利用效率很低,不但存有大量质量很次的小平房,而且存在不少路边荒地。如果允许土地私有的话,业主会想方设法将荒地、废地等利用起来。

去年是纽约历史上第一次通过区划规制(Zoning Ordinance)100周年。为此,纽约举行了纪念会,名家云集。发言者总结了1916年以来100年间实行区划的很多经验教训和对将来的展望,其中提到的一些案例对中国很有参考价值。有个案例显示,在新建大楼时,如果业主同意将大楼的底部从街面后退,使人行道增宽为一个广场,或同意将一楼完全架空,提供行人活动、穿行、躲雨等的空间的话,城规和区划部门就允许大楼增加总高度以实现更高价值,弥补业主因提供公共空间而受的损失。这就是双赢。

上例表明,公共利益和私人利益并不你死我活,不能共存。在私有产权下,允许土地自由交易,如果土地分类比例不符合生活和生产的需求,业主就会减少供应价格下跌的土地类型,增加供应价格上升的土地类型,通过对不同用途的土地的价格差的套利,纠正错误的分类比例。城规和区划部门只能利用业主的自利动机,引导业主在对不同用途的土地之间进行套利时兼顾公共利益。由于对公共利益和负外部性的审核需要时间,也可以使土地投机带来的价格波动得到某种冷却。这是一个双赢的过程。

以上我们证明了,土地分类比例的确定,在市场经济下,需要所有类型的土地都参加交易,产生价格,并通过对价格的套利行为,使价格过低和价格过高的某些土地类型的供应得到调整,这样才能产生使供需平衡的土地分类。所谓正确的分类比例,就是符合不同收入的人们对消费各类土地及其之上的物业的需求,并满足不同类型的企业对各类土地及其之上的物业的投入需求。这是一般均衡的观点。

从这种观点看,目前的土地制度改革试点的理念使人十分担心。我曾经参加过一次发改委主持的全国土地试点汇报会,感到目前的土地制度改革试点在概念上把不同类型的土地完全割裂开来,是违背一般均衡观点的,因而是不可能得出正确的土地分类比例的。

三十几个县不但相互之间完全孤立地进行试验,而且在每个试点又仅仅挑出某一特定类型的土地进行改革试点。这意味着在每个试点县,对可能的多种不同类型的土地完全不管,只限于对某一特定类型的土地进行试点。这样的试点即使对这个县都没有意义,对全局又会有什么意义呢?

从十八届三中全会通过决议,要让要素市场决定性地配置资源,已经差不多快五年了。这种孤立试点的方法严重违背市场经济所要求的一般均衡的要求,完全无视真实的经济是一个有机整体,不可能导致正确的土地分类比例。我在纪念杜老(杜润生,编者注)的文章中提到,早在1999年或2000年,我就曾提到将整个海南辟为要素改革的试验区。在试验区里,所有要素都可以自由流动。这既能保持一般均衡的真谛,又可减少对失控担心的办法。可惜,这一办法未被采用,而土地分类比例的扭曲而却越演越烈。

我认为,首先至少要在一个地区之内形成统一的土地市场,然后是全国统一的土地市场,最后,还要跟全世界的土地市场连起来,才能够产生最优的比例。在这个意义上,中国最后需要多少农地,也是要由全球化的进程决定,而不是靠划红线决定。这种红线的存在,必定严重扭曲分类比例,最后倒霉的是农民,以及急需进城定居的农民工,也波及外地进城的小白领。

我对一位老朋友关于经济结构完全由本国的禀赋所决定的批评也是基于这个理由。在发生当代的全球化之前,可以说一国的禀赋决定了本国的经济结构。但是,在全球化时代,一国可以进口本国没有的或稀缺的资源。所以,一国的经济结构并不完全取决于一国的禀赋结构。

对土地制度改革的五点建议

以下谈谈我对彻底改革土地制度的五点建议,这五点建议使各类土地立即可以交易,产生价格,又不会引起土地分类的失序,因而能逐步匡正现存的土地分类扭曲,进而有助于中国的经济结构调整。

首先,为了使包括农地在内的所有土地变得可交易,对农户承包的地块的确权颁证应该坚决而尽快地进行下去,以终止农地根据家庭人口均分的低效配置,并建议农村集体停止宅基地的无偿划拨。农村土地在确权颁证后,如果原有的集体生产无效,或管理中发生严重滥权,要允许农户携带自己的一份土地从原有的集体中自由退出,重组新的集体,甚至单干。

这一条的提出,是为了符合市场经济的内在要求。既然要让市场在配置土地中起决定性作用,就要允许所有类型的土地都参加交易。交易的前提是产权明确界定。

我在今年年初的《抵达刘易斯拐点的中国道路及其后果》一文中指出,如果没有土地市场,就没有挤出效应,农村中留下的一定是老弱病残妇和留守儿童。因为如果土地分配根据人头,而不是效率,对每个家庭来说,合理的决定是留下低效的成员,反正一个人头一份地。但对民族整体来说,这种土地配置必定低效。这是为何在所谓中国已经抵达刘易斯拐点的时候,留下的不是刘易斯所预言的最有效率的农民,而是老弱病残妇和留守儿童。中国残留的庞大农村人口,又是如此的低素质构成,不但使城乡收入差难以弥合,也使现代农场始终无法全面代替传统小农。中国已经是世界最大的出口国,第一大的外汇国,制造业全世界名列前茅,但是,农业生产形态仍很落后,这是和中国的现代化大国地位不相称的。

第二条,在尽快完成上述措施后,回到《宪法》规定的轨道上来,除了公共利益用地外,政府不得征收农民的任何土地;同时,在不改变所有类别的土地现有用途的前提下,开放包括农田在内的所有类别土地的自由交易。

现在不管是为了公共利益用地,还是为了商业利益用地,都由国家出面征收,这就为公权私用开了绿灯。回到《宪法》第十条以后,可以有农民之间的农地交易,也可以有农民和投资者之间的直接交易,前提是不能改变土地的最初的类别,原来是农地,一开始还是以农地的类别作交易。这样可使政府少一点担心。在不改变现有土地分类的前提下,放开所有土地的交易,包括农田的交易,允许集体之间交易,也允许单干农民之间交易。

第三,不同用途的土地的现存比例处于长期失衡之中,因而,在允许交易之后,它们的价格将出现波动。区划和城规部门应根据价格差中的信息,在和社区民众的互动中,定期微调已有的区划和城规,以便增加价格暴涨的类别的土地供应,减少价格暴跌的类别的土地供应,满足对不同类别的土地的需求,使不同类别的土地的比例趋于合理。

这一条对探索如何纠正不同用途的土地比例中现存的严重失调而言,很重要。这种失衡已经存在很长一段时间了。只要开放所有土地以现有用途交易,各类土地的价格一定会出现波动,包括工业用地的暴跌和住宅用地价格的上升。区划和城规部门可以根据各地价格差当中所包含的信息,通过和民众的互动,有序地调整不同土地类别的供应,减少价格暴跌的类型的土地的供应,适当增加价格暴涨的土地类别的供应。通过由价格引导对不同类型的土地的供应作调整,也是确定城市自然边界的正确途径,将地价高于农地价的城郊土地以滚动方式提前划为城市用地,以满足城市用地的需要。

第四,承担城规和区划的部门(国土部和建设部)除了确保必要的公共利益用地,特别是道路和基本建设用地外,不再直接配置土地,但必须对所有不同用途类别的土地,不分所有制的不同,一律加以平等而严格的管制,以减少可能的负外部性,并适当承担廉租房和廉价房的建设。各地政府应该对只有土地使用权的用户开征房产税,对拥有土地所有权的业主开征物业税,以及各类涉地的交易税、资本增值税等,代替现在的卖地财政。

这一条将使城规和区划部门退出直接配置土地的角色,让位于市场。城规和区划要认清自己的功能,不能像现在又是制定规划和区划,同时又去直接配置土地。到目前为止,我觉得土地财政已经走到自己的末路了。今后除了道路、基本设施等公共用地用地外,不应该再直接配置土地了,但是对土地使用中的负外部性则应该加强管理。另外一个任务,就是将廉租房和廉价房的建设纳入城规和区划,使最困难的外来农民工在打工地得以定居下来,加速他们的市民化过程。同时,各种涉地税收的开征使投机性的持有土地和房产的成本大幅上升。

第五,其余的城市用地应分成大小适当的地块,通过土地市场向社会各界开放。在符合城规和区划的一般原则(例如人口密度,容积率,阳光权,噪音,污水,防火,防盗等)下,让社会各界集思广益,参与城市的建设,使城市建筑的风格和功能多元化,以反映社区民众的实际需要。这一条对雄安也有参考价值。规划部门和企划部门就管道路,道路下面和周边的基础设施、公共绿地、公共用地(包括政府机关用地)。沿道路和其他公共用地两旁的农地,都应切成大小适当的地块,由农民直接出租或卖给开发商,由他们根据实际需要去设计。这样,这个城市会呈现多元化的建筑风格,兼顾民间的需求。以前上海的老浦西就是这样搞出来。中外专家普遍认为老浦西作为城市化的模式来说,是很成功的。城规和区划只要规定一般的原则,比如通过规定不同城区的基本功能和特定的容积率等,取得不同城区的不同人口密度。但是,一定要注意价格信号,并允许社会各方有资格参与城规和区划的设定。不能把关于城市的开发的信息封锁起来,完全不和市场沟通,不跟民众见面,搞突然袭击。不然,搞出来的城市虽然不一定完全失败,但其功能绝对不会是内生性的经济型城市。 所以,我希望自己的建议,对促进中国的内生性城市化有用,也希望对雄安有一定的借鉴意义。

结语

小结一下今天发言的要点。首先,到了今天,地权制度的改革必须避免零敲碎打,应该有整体设计。其次,为了坚持用市场决定性配置要素,一定要允许所有类型的土地进入交易,形成全国统一的土地市场。如果有顾虑,至少开放某一地区内所有类型的土地的交易合法性,形成地区性的统一的土地市场。第三,为了减轻政府对房地产市场是否会因此而立即崩溃的焦虑,在允许交易的同时,业主暂时不能改变现有用途。有这一条,即使允许郊区农民交易土地,他们也不会愿意以农地的价格进行交易,但政府不能再以非公共利益的理由强征。这样,在城市仍有向外扩张动力的地方,城市用地的供应会立即减少,这类土地的价格会立即上升。这就显示,硬性规定这个区块继续作农用是个错误,需要根据价格信号对土地分类比例予以调整。不但城市获得了土地,农民也能实现土地升值。

我的观点往往被简单归纳成要求一夜之间土地全部私有化,业主可以随便改变自己土地的用途分类,以致导致中国的土地市场和房产市场马上崩溃。这从来不是我的本意。我想借此机会强调一下,立即开放所有类型的土地入市交易的前提是暂时不改变现有土地的用途分类。但是,如果农民惜售,也应该得到《宪法》第十条的保护。根据这一条,只有以公共利益的名义政府可以征地。在这个前提下,土地市场和房产市场不会立即崩溃,但会开始根据地价波动调整土地分类的良性过程。

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