吴晓灵解析功能、行为监管 与机构监管是什么关系？

7月14日-15日召开的全国金融工作会议，提出了服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革三项重要任务，这是今后搞好金融工作、促进经济稳健运行和顺利转型升级的重要保障。会议着重强调了金融监管在促进金融发展的同时防范系统性金融风险问题。“金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点”，“完善金融市场、金融机构、金融产品体系”。“要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”。“要完善市场约束机制，提高金融资源配置效率”。

怎样强化金融监管，减少重复监管和监管空白，提高监管的有效性，防范金融系统性风险。会议提出了一个新的理念：功能监管和行为监管。什么是功能监管和行为监管，与机构监管是什么关系？

机构监管就是金融监管部门对金融机构的市场准入、持续的稳健经营、风险管控和风险处置、市场退出进行监管。功能监管就是对相同功能、相同法律关系的金融产品按照同一规则由同一监管部门监管。比如银行销售基金产品要到证监会获得基金销售牌照。行为监管是针对从事金融活动的机构和人，从事金融业务就必须要有金融牌照，从事哪项业务就要领取哪种牌照。对有牌照的机构要监管，对没有牌照从事金融业务的更要监管，无照经营就要严厉打击。相同金融产品不按照同一原则统一监管是造成监管空白、监管套利的重要原因，也是当前金融秩序混乱的重要原因。因而树立功能监管与行为监管的理念是金融稳定的重要基石。

落实功能监管和行为监管首先要统一对金融产品的法律关系和产品性质的认识，这样才能明确监管的主体和监管边界，才能监管追责。

当前金融秩序的混乱主要反映在资产管理市场（也称理财市场）和同业市场。银行、证券、保险、信托和基金管理公司都在发行各自的资管产品，其特点都是集合投资，法律关系是信托，产品属性是证券。但由于认识的不一致，资管产品无法实行统一监管，非法从事理财业务也没有一个部门去查处。尽管目前已责成人民银行牵头制定资管产品的规则，但如果不明确其产品属性和法律关系，不明确一个监管部门监管，还允许银监会、证监会、保监会对自己管的机构的资管产品制定监管细则，那么资管市场的监管套利是无法消除的。就像公路上，交通规则一致，但如果站了军方、政府、公众三个警察指挥三类车辆，能期望交通秩序改善吗？

因而金融稳定要从金融回归为实体经济服务做起，但金融秩序的维护要靠法制完善、监管责任明确和严肃追责。

法制讲需要修改《证券法》，扩大证券的定义，把集合投资计划明确为证券，纳入《证券法》调整范围，由证监会统一监管。要修改《信托法》明确信托经营的原则。要把《证券投资基金法》改为《投资基金法》，将所有的公募、私募集合投资行为纳入调节范围，规范资产管理市场。

吴晓灵/文，作者为全国人大常委、财经委副主任委员，清华大学五道口金融学院院长，原中国人民银行副行长，