黄益平：金稳委形式和职责会动态变化 不会是永久性的

来源：中国金融四十人论坛

“从机构监管转向功能监管，设置金融稳定发展委员会只是第一步。”中国金融四十人论坛（CF40）学术委员会主席、北京大学国家发展研究院教授黄益平在接受CF40秘书处访谈时表示。

最近几天，横空出世的国务院金融稳定发展委员会引发诸多猜测，多如牛毛的相关解读也勾勒出了其大致轮廓，但仍有很多问题尚无答案，比如：金稳会的监管协调机制到底如何落地？作为“协调者”，金稳会能够触发金融监管体制的根本性变革吗？

黄益平认为，权衡过去几年来有关金融监管体制改革的种种方案，设立国务院层面的金稳会是当下最合适的选择。建立这样一个机构的目的就是要防范系统性金融风险，支持金融稳定与健康发展。当下的重点应该是协调监管、统筹政策。但仅仅这些还不够，金融监管最终需要从当前分业的机构监管转向审慎监管和功能监管相结合，因此，建立金稳会只是监管改革的第一步。

去年开始，“防风险”成为我国经济金融工作的第一要务，这主要是因为分业监管的模式不再适应当前越来越多的混业经营与交叉业务的现实，个行业之间的监管政策缺乏协调，一些新的业务比如影子银行和互联网金融也没有很好地被监管政策覆盖。当然，防风险并不意味着要抑制创新，黄益平认为，对于金融业不能实行负面清单，但可以通过监管沙盒计划或者创新中心等方法尽可能地在创新与风险之间取得平衡。

此外，我们需要深刻反思金融部门为什么会出现脱实向虚的现象。除了实体部门投资回报下降和资产泡沫上升等因素之外，很多金融套利行为其实也是监管政策扭曲导致的。因此，要鼓励金融部门脱虚向实，首先就需要进一步推进市场化的改革，减少政策扭曲制造的套利机会。

设立国务院金稳会是当前现实下的最优选择

设立国务院金融稳定发展委员会，直观地看可能主要是基于如下两个方面的因素。

一方面，我国分业监管的模式已经越来越不适应金融业混业经营和交叉业务越来越多的现实。同时还有很多新的业务没有很好地被监管政策覆盖，最突出的是两个部门，一是影子银行，二是互联网金融。影子银行产生的动机就是为了规避正规部门的监管，而互联网金融的监管政策尚在设计、制定之中。

“一行三会”各自为政，只关注自身管辖范围内的金融机构，缺乏有效的政策协调。虽然成立了“一行三会”的部际联席会议，但协调的效果并不理想。另外“一行三会”之间还有政策文件的会签制度，协调功能也不是很强，有时候反而演变成部门之间的扯皮。

最近几年出现的一些风险因素都跟监管政策缺乏有效协调有关。比如前几年股票市场的投资者在信托与银行等市场大幅度地加杠杆，但证监会一开始并不知情。商业银行利用证券、保险和基金公司的通道从事理财业务，其实也是变相地行混业经营的事实，但这些通道超出了银监会的监管责任范围。还有很多保险公司利用在保险市场筹的资试图到股票市场，但监管部门却并不清楚保险的资金的来历。

但另一方面，“一行三会”分业监管的格局在短期内不容易改变。每个机构的工作都是有一部正式的法律作为依据的，法律不改的话，即便把现有的机构打散重组，不见得能够真正地改善监管效果。

去年一年各界一直在热议的新的监管框架的思路，当时也提出了许多方案，比如有的官员推崇“超级央行制”，货币政策、金融稳定、行为监管都在央行的统领之下，也有人支持所谓的审慎监管与行为监管相对独立的“双峰模式”，当然也有人建议在“一行三会”的基础上加强各监管机构之间的协调。这些模式各有利弊，不过个人觉得在目前的各种约束条件下，设立国务院金融稳定发展委员会可能是一个比较好的选择。

不过金稳委的意义并不限于监管政策协调，我猜测其核心功能是协调与统筹。从大的方面来说，设立金稳委的目标就是要防范系统性金融风险，支持金融稳定。

具体而言，可能有两个方面的政策目标：

第一是监管协调。这不仅仅是指在“一行三会”之间协调监管政策，要尽量实现监管政策对金融交易的全覆盖。

第二是政策统筹。金稳委需要站在更高的层面，统筹金融业监管、发展和改革的责任，甚至要协调监管、货币与财政政策之间的关系。

但金稳委能不能真正实现所有这些目标，改变过去监管政策缺乏协调的现象，需要看谁来做这件事情以及这样做这件事情，现在下结论恐怕还为时过早。

金融监管要从机构监管转向功能监管

但建立金稳委只是金融监管改革的一步。这句话有两层含义，第一，金稳委是一个长期解决方案还是一个短期权宜之计？现在还不好说。我认为到目前为止还不应该完全排除未来实施超级央行模式或者实施双峰模式的可能性，只是现在条件尚未成熟而已。但即便未来走向了新的监管模式，是不是就一定不需要更高层次的“金稳委”，现在也不好说，美国、日本和韩国都有一个政府协调监管部门的委员会。当然，金稳委的形式和职责也许会动态变化，今天的格局肯定不会是永久性的。

第二，监管部门本身还需要做更多的改革。比如，近几年影子银行、互联网金融的发展表明过去单纯的机构监管的做法可能不再有效，需要从机构监管转向功能监管与审慎监管相结合。

现在的金融产品与过程变得越来越复杂，所以还需要实行穿透式管理，搞清楚资金从哪里来、最后去了哪儿。影子银行也好，互联网金融也好，不但一直没有被金融监管全覆盖，而且它们的产品的不透明度很低，风险很容易被掩盖，美国的次债就是前车之鉴，一开始不合格的贷款人借的按揭贷款，经过几轮的包装与证券化，有的居然变成了AAA级资产。最后酿成了一场全球性的大危机。

所以，要防范系统性金融风险，比较重要的是三条：第一，功能监管，不遗漏监管空白地带；第二，穿透式管理，搞清楚风险是什么、在哪里；第三，宏观审慎监管，微观审慎并不能保证宏观稳定。

金融监管要力图在创新与风险之间取得平衡

影子银行本身并不是一个完全负面的东西。为什么会有影子银行？最直接的动机就是规避正规部门的监管。比如，银行做影子银行，就是为了规避流动性、资本金、利率以及其它业务方面的监管。这其中有些监管是必要的，有些是政策扭曲，比如变相的利率管制，限制了金融机构做风险定价的能力。所以我曾经说影子银行与互联网金融其实是一种变相的利率市场化过程。为了规模利率管制，银行不直接发放贷款，二是发放委托贷款。这就是政策导致的。更重要的是，影子银行和互联网金融是实实在在地为实体经济提供了金融服务的。

因此，我们要全面地看待金融创新，金融创新既满足了传统金融部门无法满足的一些对金融服务的需求，同时也确实制造甚至放大了金融风险。我们可以从三个问题来考察金融创新的问题：第一，为什么会有监管套利？如果是金融政策造成的，首先就应该推进金融的市场化改革，消除金融脱实向虚的根源；第二，要看这些金融创新是否真正促进了实体经济的发展。委托贷款、个体网络借贷平台和其它理财产品，是否真的为企业或者项目提供了金融服务？第三，金融创新的风险能不能看清楚？会不会影响系统稳定？

如何在金融稳定和金融创新之间取得权衡，是监管部门面对的一个永恒的难题。美国的次贷危机影响如此之大，就是因为资产证券化这样的金融创新，产生风险之后没有很好地控制住，进而爆发了大的危机。但是把金融创新全部扼杀，也不合理。尤其是现在我国金融体系对实体经济的支持相对比较有限的情况下，还是应当鼓励创新，但同时要平衡对风险的控制，完全放任自流，任其野蛮生长是不行的。

在国际上，有一些现成的监管方法可供我们学习借鉴，比如监管沙盒计划、创新中心，其实更多是机构和监管部门共同合作，允许、鼓励创新。对于创新的设想、思路，监管部门可以发放一个有限的牌照，在给定的时间、业务范围内让机构去尝试。如果试验成功，可以发一个完全牌照，如果不成功，表明这个创新不成功，也就没必要继续往下做了。

我们在过去的一些监管经验也是有用的。比如第三方支付领域，支付宝从开始上线到最后拿到牌照，中间隔了相当长一段时间。我相信并不完全是因为监管部门不作为，而是对于新生事物，监管部门首先在尚不了解的情况下，可能并不知道如何实施监管。但是我猜，监管部门可能同时也是看到第三方支付为实体经济活动提供了实实在在的支持，而同时传统的支付方式却无法很好做到。所以其实是提供一定的发展空间，然后再去规范监管