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财知道342期:土地财政是中国伟大的制度创新?谬误远多于洞见


来源:凤凰财知道

文/陈天庸、谢作诗几年前原厦门规划局局长的一篇《是土地财政让中国崛起完成了原始积累》(原名:《土地财政:历史、逻辑与抉择》,以下简称《土地财政》)一文(文末附全文),今天又刷屏,该文谬误远多于洞见,却

文/陈天庸、谢作诗 经济学者

几年前原厦门规划局局长的一篇《是土地财政让中国崛起完成了原始积累》(原名:《土地财政:历史、逻辑与抉择》,以下简称《土地财政》)一文,近日又刷屏,该文谬误远多于洞见,却未见有份量的批评文章,让人唏嘘。

一、土地的信用担保功能哪里来?

《土地财政》一文强调,城市化需要初始启动投入,“土地财政”的作用,就是利用信用制度,将这笔隐匿的财富,转化成为启动中国城市化的巨大资本。这当然是对的。但是正如作者所指出的“只有资本才能为资本作抵押”。是啊,为什么不用满地的鹅卵石做抵押呢?

换言之,土地要先值钱,然后才具有信用担保功能。土地并非始终都值钱。前三十年,中国政府也拥有全国土地,为什么没法搞土地财政?因此必须追问,为什么土地值钱了?

凡是能带来收入的都是资产。收入流的折现值就是资产的市值,即资本。是市场化和开放带来经济发展;中国改革开放时恰逢世界产业大转移、互联网技术革命等,几大因素叠加,带来了中国大发展的强大预期。这个强大的预期使得土地值钱,从而具有信用担保功能。

逻辑上,是改革开放、技术进步使得经济发展,从而使得土地值钱,让政府有能力搞土地财政,而不是政府搞了土地财政,然后经济发展了。《土地财政》一文错在因果倒置。

二、地方政府为什么能搞土地财政?

地方政府之所以能搞土地财政,是因为土地公有制。

很多人批评朱镕基搞的分税制。但是那些批评的理由并不成立。

不是分税制下中央得大头,地方得小头,然而事情要地方做,地方政府没有钱,所以搞土地财政。土地产权属于地方政府,他当然要搞土地财政了。试问,有钱就不喜欢钱了吗?你有钱,看到地上有钱,就不弯腰捡了吗?

这可以解释土地公有的中国可以搞土地财政,土地私有的西方国家就没有办法搞。

分税制下中央占比大,因此产生的弊端,并不能否定分税制本身。在分税制以前,所有的财政收入都上交中央财政,然后通过转移支付转回地方。这相当于是一个固定工资合约嘛。这是财政大锅饭,无法调动地方创造财富的积极性。朱镕基推行的分税制,本质上是一个分成合约。分成合约调动了地方的积极性。这是中国经济成功的关键因素,怎么能够否定呢?

分成比例不合理,调整分成比例就是了,怎么能以此否定分税制呢?土地财政的弊端,是土地公有制本身的弊端!

三、土地财政的真正功能是什么?

那么,土地财政有没有积极的经济功能呢?有的,有三重经济功能。

首先,在给定土地公有的前提下,通过政府征用,然后以拍卖的方式“卖”出去,这实际上是在清晰界定土地产权。之所以对卖字加了一个引号,是因为卖出的不是永久产权,而是70年的产权。但这无损把不清晰的集体产权向个人做界定的这一事实。

其次,土地财政是一种征税机制。对任何环节征税,都是对经济的全面征税。土地财政是一种税收。在征税手段落后、征税成本高的情况下,直接卖地获得财政收入,节约了征税成本。

再次,在特定条件下,确实如《土地财政》一文所指出的,“土地财政”可以将巨大的隐匿财富,通过土地的信用担保功能,转化成为启动城市化的巨大资本。

在给定产权公有的前提下,土地财政的确是一种有效率的制度安排。如果不这样做的话,怎么办呢?就得先把土地分下去,然后征税,再利用税收来征地、搞道路等基础设施。这岂不是把本来一次可以做好的事情分两次来做?这当然是效率不高、不经济的了!

但是不能一般地说土地财政是一种有效率的制度安排。要搞土地财政,就得先搞土地公有。在土地私有的情况下,难道要先把土地公有化,再来搞土地财政?这样做还有效率吗?

四、承认中国的经济成就,但又不夸大中国的经济成功。

中国经济三十年高增长,人民生活获得极大改善,这当然是巨大的成功。

但是我们也要清楚地认识到,如果经济起点是产权私有,中国经济应该取得更大的成功。

德国、日本、台湾、韩国、新加坡经过三十年发展都进入发达国家和地区行列了。我们呢,只是做到经济总量世界第二,人均收入还差的远啊!

逻辑上,在市场经济下,人口越多,人均收入应该越高。你看,人口密度更高的大城市的人均收入,高于人口密度相对小的中小城市的人居收入,人口密度相对小的中小城市的人居收入,又高于人口密度更低的农村的人均收入,就是证明。

中国经济起飞的过程中,面临的技术环境也是早先国家不可同日而语的。因为有更好的技术,在相同的时间里,中国的人均收入应该高过德国、日本、台湾、韩国、新加坡才对。

另外,《土地财政》称人民币已脱离美元,找到土地财政的锚,这完全是错误的。货币的锚,只可能有两类,一类是一种商品或者一篮子商品,一种货币或者一篮子货币。土地财政本质上是一种税收制度,货币怎么可能以税收制度为锚呢?前面已经讲过了,土地并不总是值钱,土地财政并非总是能够成功实施,人民币怎么可能以土地财政为锚呢?假如真的人民币以土地财政为锚的话,目前中国大城市地价大涨,人民币汇率为何还不断贬值呢?

文中还有一些观点,例如认为西方发展是靠外部掠夺,西方对中国投资与贸易围堵,全球化只对更有竞争力的一方有利,“土地财政”是中国和平崛起的制度基础等等,都错得离谱。

笔者也主张在土地与国企整体私有化的前提下,中国城市土地不要轻易私有化,其出让收入可一半作为国税,惠及全体国人,也避免增加城市建设的拆迁交易成本,兼顾全民公平与整体效率。但土地财政得以实行,有赖于经济发展,土地财政主要是一种分配方式,而不是经济发展的主因。土地财政没有那么大的功能,且终归只能是城市外延发展的权宜之计。

很多人鉴于中国经济的成功表象,就得出结论,政府拥有土地,然后利用土地财政,搞基础设施建设,是发展经济的有效模式。“正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的‘土地财政’,前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源。”《土地财政》无疑夸大土地财政的功能,并且颠倒了土地财政与经济发展的关系

[责任编辑:谭红朝 PF009]

责任编辑:谭红朝 PF009

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