地方金融变局！金融办补位“一行三局”加强类金融监管

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本报记者王晓北京报道

一场地方金融监管改革正在进行。

这场改革的主角是各地金融办，改革内容是为其加挂金融监管局牌子，增强监管职能。21世纪经济报道记者了解到，河北、山东、深圳金融办已加挂金融监管局牌子，江苏、湖北等地也正在研究推进这一调整，更多的地方将陆续加入。

对应的背景是，类金融业态繁多，监管职能又分散在各处，金融监管空白与重复并存，一些风险事件的暴露更是凸显当前地方金融监管格局内在的矛盾。

金融业务的风险外溢性和专业性，要求必须对其加强监管。如何管理好分散在各地多种业态、众多类金融机构？山东等地已率先探索给地方金融办加挂金融监管局牌子，健全地方金融管理体制。21世纪经济报道记者了解到，未来地方金融办可能承担审批、监管和担责的职能，各地金融办加挂金融监管局牌子，监管职能将持续加强，与一行三局（地方人行、银监局、保监局、证监局）形成错位监管和补充，筑牢监管篱笆。

金融办诞生15年类金融监管重复与空白并存

2002年，上海成立金融服务办公室，成为全国首个地方金融办。随着各地政府认识到发展金融业的重要性，地方金融办相继成立。

而从“金融服务”这一名称不难发现，其主要以发展地方金融业、服务当地拟上市企业为主。随着地方金融业态的增多，金融办除与各地一行三局沟通协调对银行、保险、证券公司等持牌金融机构的管理之外，也逐步将一些地方金融业态纳入管理，如小贷、区域性股权交易中心等。

随着金融创新加速，各种类金融机构层出不穷，金融监管非常分散，各部门协调难度加大。21世纪经济报道记者了解到，各地对类金融业态的监管多秉承“谁审批，谁监管”、“谁主管，谁负责”的原则。

以石家庄市在2015年下发的《关于建立健全地方金融监管体制的意见》为例，各部门分工如下：融资性担保由市工信局负责；典当、拍卖、内资融资租赁由市商务局负责；新型农村合作组织由市农业局、市供销总社负责；政府投融资平台由各主管部门分别负责；市工商局负责对金融类机构登记注册事项依法进行监督管理，并加强对广告发布和广告经营的监督管理；区域性股权交易市场、小额贷款公司、民间融资登记服务机构、民间资本管理公司、地方资产管理公司、地方金融控股集团、互联网金融企业等机构由市金融办负责；市公安局、市信访局、市维稳办等部门负责配合做好地方金融监管工作，做好非法金融活动信息的收集、分析和通报工作。此外，市金融办负责统筹推进全市地方金融监管工作，协调配合有关部门防范、化解和处置金融风险。

这一方案明确了各部门对相应业态的监管职责，另一方面也反映出类金融业态的繁多，金融监管协调成本巨大。而在此前以及更多尚未明确新型业态管理归属的地方，金融监管盲区和金融监管重复则同时出现。有地方金融办人士介绍，一些地区融资担保机构管理中既有金融办也有经信委，而更多打着投资咨询、财富管理、股权众筹旗号的投资机构，涉嫌非法集资的可能性极大，却没有部门对其进行管理。

“这些业态在工商局注册就能成立，但‘出生后’没有管理，将管理职能加给工商局也不合适。”该人士称，即便对多种业态进行归口管理，但在分业监管下，一些非持牌的新型证券类业态、融资业态监管仍属于空白地带。

此外，由于发展地方金融的导向以及专业人才不足，在一些类金融机构风险事件中，地方金融管理部门前期对风险危害认识不足，也引发市场批评。

随着互联网金融的兴起，部分无监管业态的风险快速暴露，且社会危害性极大，由此引发国务院对互联网金融风险的专项整治。

过渡期金融办升级为“局”探索加挂金融监管牌子

类金融监管格局亟待改变。多位受访地方金融办人士表示，日常金融监管工作中这样的感受十分明显。地方金融办不仅是承担服务职能，监管责任不断加大。

压力之下，多地对此开展探索，过渡期探索之一是，将金融办升级成为金融工作局，对金融办进行增容扩编。

“我们了解，现在很多副省级城市地方金融办编制平均都有35人，大连金融局50多人，北京、上海都有上百人，温州金融办约30人，温州同时设有金融管理局，约80人。”某地金融工作局负责人近期接受采访时说。目前北京、广州、天津、大连、四川等地已相继将地方金融办升级为金融工作局，并加强其监管职能。

2015年2月，武汉金融办升级为武汉市金融工作局。该局相关负责人告诉21世纪经济报道记者，这种改变正是在地方金融发展中的强烈共识，原有政府内设机构已经难以完全承担当前的金融管理职能。在最初的设想中，将在武汉金融办的基础上加挂金融监管局的牌子。

“加强金融办监管职能得到一致认同，但是否要以加挂地方金融监管局的牌子这种形式有不同意见。”该人士称。因此，金融工作局仍属于一个过渡状态。

过渡的另一个路径如上文中的石家庄，在2015年对各项类金融业态明确归口负责部门。

温州的做法是，在2012年5月，将地方金融监管服务中心更名为温州市地方金融管理局。明确其责任为强化和落实地方政府维护地方金融稳定责任，防范和化解地方金融风险。

山东走在前列。银监会主席郭树清此前担任山东省省长期间推行“山东金改22条”，明确提出现阶段各级金融办同时承担区域性金融机构的监督管理职责。2014年起，山东省金融工作办公室加挂省地方金融监督管理局牌子，全省17个市、137个县（市、区）全部独立设置金融工作机构，并加挂地方金融监督管理局牌子，承担地方金融监管职责。

山东改革也成为各地效仿的样本，各地以此为方向进行探索。河北金融办也加挂河北省地方金融监督管理局牌子，不过这仍有待中央对地方金融办明确监管事权。

“正确认识金融创新、实施有效监管，防止非法集资事件产生成为当前金融工作的重中之重。”在2016年举办的第十七届全国副省级城市金融办（局）联席会议上，各主要地区金融办负责人重点聚焦防范和处置金融风险及地方金融监管主题。21世纪经济报道记者还了解到，在这一高规格的地方联席会议上，各地对于进一步加大地方金融监管力度达成一致，并向有关部门上报了这一建议。

地方金融监管加强问责补位“一行三局”

中国人民银行副行长易纲在近期举行的普惠金融国际论坛上表示，普惠金融必须依法合规开展业务。要警惕打着“普惠金融”旗号的违规和欺诈行为。凡是搞金融都要持牌经营，都要纳入监管。

这一观点在多个监管部门表态中也反复提及。

相关人士介绍，涉金融业态不能像过往在工商注册登记即可成立。现在只要经营范围中涉及理财、投资、财富管理，工商局都必须先征求金融办的意见，对其进行风险评估和认定。

全国金融工作会议后，地方金融监管改革路径和方向日益清晰。

21世纪经济报道记者了解到，中央赋予地方金融办监管职能，多地金融办也正在陆续加挂金融监管局的牌子，赋予地方金融办审批、监管和担责的职能。地方一行三局负责持牌金融机构管理，非持牌类金融业务根据其业务属性由中央监管部门制定监管规则，具体监管实施落地地方政府。地方金融办与一行三局形成错位和补充。明确小贷、融资担保、区域性股权市场、典当、融资租赁、商业保理、地方资产管理公司等七大业态由地方金融办进行监管，此外辖区内网贷（P2P）、农村资金互助合作社、各类地方性交易所和其他形式的互联网金融、民间金融也要全面纳入监管。

各地金融办能否担负起此重任？

“从编制上来说，我们还只有6个人，地方人行有三十多人，银监局也有十几人，管这么多业态真是有些力不从心。”华东一位地方金融办负责人近期接受采访时对21世纪经济报道记者表示，专业人才缺乏成为当前地方金融监管的主要难题。此外，专业人才在机构中的待遇较高，一些非一线城市行政岗位吸引力有限。“我们原来也招聘过，上班没几天就不来了。”

21世纪经济报道记者在多地调研时了解到，这样的情况普遍存在。“我们这儿二十几家小贷公司，管小贷的只有一个半人，另一个同事除了小贷外还有其他的工作。”浙江一地方金融办人士表示。

全国金融工作会议明确指出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。

加强问责将倒逼地方政府加强地方金融管理部门力量。

上述地方金融局负责人表示，在加强专业力量方面，除了通过增加机关编制之外，可以借助社会力量提升监管能力，如通过政府购买服务方式聘请专业顾问，从专业机构抽调人员等，一些政府事业平台如上市办、经信委等部门的工作力量可以打通使用。

温州金融监管局的经验或可借鉴，该人士提到，温州局工作人员很多从金融机构、会计师事务所、律师事务所等专业机构抽调，但并不属于公务员编制。

国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚还建议，明确授权金融办对地方金融进行统一管理，重点强化其监管及执法检查职能，同时逐步剥离金融发展职能，避免内在利益冲突。