十九大系列策划第十期对话许成钢：地方竞争

编者按：党的十九大正在召开，凤凰网财经特别推出系列策划，邀请专家学者回顾党的十八大以来中国经济取得的系列成就以及一些未完成的改革任务，为十九大后中国经济建言献策。

第十期我们特别邀请到著名经济学家许成钢教授，主要谈过去五年中国经济困难根源、地方竞争、产业政策、东北振兴等问题。

导语：地方政府之间的竞争曾经在中国的经济改革里起了很重大的作用，能起作用的核心就是因为它解决了地方官员的激励机制问题。

凤凰网财经：过去几年中国经济遇到特别多的困难，像产能过剩、僵尸企业、杠杆率猛增包括房价狠涨，实体经济也特别难。感觉这些困难都有一些共同的根源，您觉得这些困难根源何在？

许成钢：这些实际上都是非常老的问题，而且问题的产生完全在预料之内。这些问题根源在经济学里叫做软预算约束，在经济学界这是一个非常非常基本的概念。这个概念早在上世纪70年代东欧改革的时候就由科尔奈教授提出了。

这个基本概念说的是国有企业在资不抵债的时候不会破产，永远会有政府各方面的帮助。最典型的帮助就是国有银行会帮它。关键在于当它资不抵债的时候不会破产，这就使得它的负责人的激励机制产生了严重扭曲。在正常状态下，任何一个私有企业在做投资决定的时候，都要考虑到它做得好会怎么样，做得坏会怎么样，至少要对企业做坏有准备。企业借钱借的多，就会扩张的很快，如果市场上有需求，它会赚很多钱。但是如果扩张的速度超过了市场的需求程度，就会产能过剩，开始赔钱。赔钱以后，还债出现困难，甚至连还债能力都没有了，要是在市场经济，如果一个私有企业还债能力都没有了，就是资不抵债了，债主为了保护自己，会依法把它告到法院去要求破产，拿它的资产抵债。

企业破产作为一个机制的重要性在于，一个私有企业的老板看到了市场大发展，在借债的时候必须计算，可以借多少钱来追市场将来的发展，追过头就会破产，追的合适就发一笔大财。这是一个相当不容易的决定。但是这个决定在国有企业和国有部门变得似乎很容易，因为它知道最后资不抵债也不会破产。破产对于企业的所有者和高管都是灾难。这正是这个机制的要点所在。如果一个企业不会破产，这个企业的高管就没这灾难。哪怕企业运行的业绩很差，资不抵债，最多他再调一个工作换另一个企业去。但如果他借的很多钱挣了大钱或者市场份额大涨，他可能会因此升官。可以不计破产的成本，就导致所有的国有企业和国有部门都面对激励机制严重扭曲的基本问题。这个问题无论在经济学的理论上，还是经济学的实证研究上，全世界的许多国家，包括中国，都早就验证的非常透彻了。这个问题是个经济学里解决了的，经济学家有共识的很老的问题。

凤凰网财经：国企产能过剩，但是我们国家通过行政命令去他人的产能特别是民营企业的产能，然后造成了大宗商品的上涨，今年很多国企又开始大规模盈利了。从这一个侧面能反映中国经济的特点？

许成钢：用行政的方式去产能，不去触碰软预算约束的问题，这只是暂时解决或者说是权宜之计。当强制停工，只是暂时缓一缓生产能力，不可能真的解决问题。由于这个方式没有解决软预算约束问题，因此没有解决基本激励机制问题。只要稍微一放松，产能就又膨胀回来了。

另一个问题，看你面对的是什么性质的产品，有的产品特别简单，用行政方式去压制不太容易犯错误，可以暂时把它压下去；但只要面对的问题足够复杂，行政的方式实际上往往会搞错，会把市场上需要的东西压下去，把市场上不需要的东西仍然放出来。

这种“治标不治本”的问题，最重要的是，没有解决软预算约束问题。其次，是带来的副作用。我把它们合在一起，可以打个比方，像一个人得了癌症，今天我们知道做一个手术切除，用靶向治疗，好的情况下癌症是能治好的。但是你不去做手术，也不做靶向治疗，而是给他降体温，当他的病不是病入膏肓的时候，你可以暂时把体温降下去。但是你只要不降温就又发烧了，或者是说有并发症你用抗生素能把炎症暂时给压下去了，但是由于并发症根源是癌症，那个病没走还在那。现在中国国企和其他国有部门的严重软预算约束问题，就是这个性质的问题。

凤凰网财经：您觉得未来几年中国经济遇到的可能最大挑战有哪些方面？

许成钢：基本上中国现在面对两个基本问题并行，已经很多年了，一个是经济增长速度持续下降的压力，一个是经济不稳定程度逐渐上升的趋势。长远看，如果不做体制的改革，基本上增长速度会继续下降，不稳定程度会继续提高。这个趋势持续更久，不稳定程度提高到一定阶段，产生金融危机的概率就会大幅度上升。不稳定的压力开始是逐渐积累，到一定程度后，会为突然爆发金融，财政，经济危机奠定基础。

凤凰网财经：土地是经济最重要最基本的要素之一。您长期在香港，也研究中国大陆经济。您对大陆跟香港的土地怎么评价？因为房价特别高，人们最近特别频繁提到叫房地产的长效机制，哪些措施您觉得能真正能够抑制？

许成钢：土地所有制是个基本问题。香港的土地制度源于殖民地制度，它原本是英国殖民地，所以它的土地主体是归所谓“国家”所有的。因此香港政府有权力控制土地的使用。历史上，香港政府形成了一个很聪明的办法，用逐步出让土地的方式来获取财政收入。这使得香港的税收非常低，香港是世界上唯一一个对金融投资不征税的主要金融市场，这吸引了很多投资者来投资。

虽然香港这个方式从短期看很聪明，但长期看，香港严重的不平等和许多社会问题都直接与此相关。香港是世界上富有经济体中，最不平等的。香港的不平等有很多方面。一面是，因为土地国有制，导致了市场上土地的严重紧缺。香港土地并不真的紧缺，香港土地很多但都是国家控制的，不允许上市场。香港有人的地方，人口密度很大，但香港80%的地方没有人。香港的全部土地合在一起计算，香港的人口密度根本就不大。北京也一样，北京人口密度根本不大。

当政府为了保持自己长期的土地收入，有意识地控制土地供给的时候，一方面造成了直接的住房贫富不均，有钱的人能住到房子，没钱的人住的极其拥挤。而由此产生更深远的贫富不均。会不不均深入到社会的血液里去。什么呢？当穷人家房子拥挤到极度的时候，孩子的教育、智力发展就成了基本问题。教育一定要有起码的空间。没有空间，连放书架的地方也没有，家里没有书。没有书的人家的孩子，孩子就没有起码的智力发展，即便后来还接着念书，智力也受到基本先天的限制。与此相关的另一面是，香港的大学普及非常差。香港是世界上最富裕的经济体之一，但是香港的大学普及率只达到全世界的平均水平。跟香港的富裕程度相似的是新加坡，比香港穷的是韩国，两者的高等教育普及都成倍超过香港。香港大学的普及率才只达到将近40%。当我们讲到社会平等的时候，社会平等第一重要的其实不是财富，不是收入，而是教育。

大陆自从开放土地市场，就盲目地跟香港学。当然，首先需要指出，大陆的土地国有制不是跟香港学的，这是中国从苏联复制来的制度。在没有市场经济的时候，国有的土地制度导致了国有土地大量浪费。后来是在1990年年代税制改革的时候，中央要把税收的大头拿走，但中国大部分的公共服务公共品是由地方政府提供的，中央拿走大头后地方就没有钱。于是1998年正式开放土地市场，直接的最大原因是，学香港，使得地方政府可以从它控制的土地，从市场中获得收入。于是就产生了一系列跟香港的负面类似的现象。因为地方政府是靠卖地租地来赚钱的。任何拿着垄断的资源去赚钱的，一定要限制供给的。因为只有限制供给，价格才能上去。这就决定了，长远的趋势，地方政府要保证，地价一定是只能上去，不能下来。与香港对比，香港在英国殖民地时期，建立了严格的对产权的保护与对和合同的执行的制度。虽然土地是国有制，但政府把国有的资产卖给或租给市民后，在它的制度下，保证一旦以合同的形式出卖或出租给市民以后，政府就必须按照合同执行，不能反悔。但是在中国，这是不能保证的，不能保证拥有最终土地产权的政府，不会强制拆迁民房。在合同执行、私有产权的保护方面，大陆没有办法跟香港对比。这使得大陆面对的问题更困难。

但另一方面我也需要强调一下，当人们关心高房价的时候，有一些高房价是世界上任何市场经济都不能避免的。从某种意义上说，这是健康的，无论你喜欢还是不喜欢。全世界的所有金融中心，都有非常高的实质的需求。这不是因为投机，而是因为金融中心的地区的效率高。还有当教育不平等的时候，不平等指的是，不同地区的教育质量有高低，在最好的学校附近，地产都贵。原因跟金融中心是一样的，因为有需求，人们要往那个地方去。所以即便完全是私有的土地制度，曼哈顿市中心的地价很高，硅谷和波士顿地价也很高。但是普遍的来讲，美国的地价不高，因为土地是私有的，没有人控制土地的供给，供给充分使得地价不会过高。因此，北京上海的金融区，最好的学校集中的地区，这些地区的高地价不能完全用国有土地来解释，因为在世界上所有地方都相似。但是全国普遍性的高地价，二、三、四线城市绝大多数的高房价，是可以这个道理解释的。

凤凰网财经：最近武汉、成都、郑州出台一些政策争夺人才，相当于部分削弱了户籍制度，这算是地方竞争比较好的地方。改革初期地方竞争也能促进各个地方经济发展，但是后期也会造成一些地方债等负面的问题。一些著名经济学家说县际竞争是创造中国奇迹的伟大制度。您怎么看地方竞争？怎么样让地方竞争发挥好的方面避免坏的方面？

许成钢：地方政府之间的竞争曾经在中国的经济改革里起了很重大的作用。能起作用的核心是因为它解决了地方官员的激励机制问题。具体讲就是地方政府之间互相竞赛GDP增长速度，地方官员的升迁是和他们竞争经济增速的业绩挂钩的。但是，用这个方法解决激励机制是有条件的。最重要的条件之一就是，什么是竞争目标，以及有几个目标。如果只有一个竞争目标，而且这个目标能完全清楚的界定，能正确度量，而且别人还能够验证度量，这种竞争机制就能解决官员的激励机制问题，能够使得他们工作非常努力。

但早在十几年前，无论是社会还是政府都已经明白，政府不能只追求经济增长速度。早在十年前，经济增速挂帅就在许多地方导致了社会不稳定。比如地方政府有了钱才能发展才能追求GDP，哪来钱呢？钱是从土地来。土地从哪儿来？虽然法律规定是国有的，实际上很多地已经在市民和农民手里。于是很多地方政府强硬推行大规模的强拆迁。为什么大规模强拆迁？这直接跟他竞争GDP增长速度相关。当上级只考核地方增长速度的时候，地方政府不在意社会稳定，不在意不平等，不在意污染环境，不在意腐败等等。各种各样乱七八糟的事情都跟竞赛GDP增长速度在一起的。

为了应对以上的问题，十多年前，曾经设法为地方政府的竞争换一个目标，来替代经济增长速度。把这个目标叫做绿色GDP，就是把社会稳定，环境保护、平等都放在里头。比赛赛这个指标。但是这个办法不好用。原因在于这个指标必须是确切定义的，并且是能很好度量的，而且是别人能够验证的。为什么要有最后一条“别人能够验证？”，因为当一个指标的度量影响你的命运时，作假会是普遍问题。所以必须别人能够验证防你是否作假。例如，绿色GDP指标中包括社会稳定，但什么是社会稳定？怎么定义和度量？曾经在实际中用过的一个度量是，如果某个地方的人跑到北京去上访的人多，就说明那个地方不稳定。但是，一旦地方官员知道了是这么度量的，这个地方政府就可以一面强制拆迁，一面把上访的民众都抓起来。其结果是，绿色GDP不起用，根本不解决社会稳定问题。

另外一个应对办法就是，搞好几十个指标同时考核。但是一旦搞几十个指标同时考核，实际上就没有可能让地方竞赛了。绩效无法与奖惩挂钩，整个激励机制就没有了。

凤凰网财经：从去年中国学术界一直在争论产业政策，包括应用在东北振兴上引起的争论。您怎么看产业政策？

许成钢：所谓的产业政策，从来不是单纯的产业政策问题，一定是在什么样的制度里如何运作的问题。无论是有产业政策还是没产业政策，决定性因素是在什么制度下运作。如果一个运作比较好的市场制度，最突出的例子，在美国硅谷，就找不到什么产业政策。硅谷这样了不起的发展，核心是市场的发展，以及硅谷地区的高等教育和法律的一些优点。在此之前上一轮的产业革命，底特律周围汽车工业的大发展，也没有政府制定任何产业政策。

日本通产省曾经制定产业政策，但很多认真的学术研究发现，通产省的产业政策，除个别个例外，整体上，基本上没有对日本经济产生显著的正面作用。这里面重要的问题在在于，当经济基础是市场时，产业政策是什么意思？产业政策跟市场什么关系？是辅助市场发展？还是想取代市场？如果部分取代，如何取代市场？如果以为部分取代市场能做的更好，问题是，在现实中，任何时候想要取代市场都很困难，除非这个市场自己是不能工作的。当然在中国，有的时候存在一些情况，市场运作的毛病很大，但产生这些问题的根源往往是行政干预市场带来的。试图用产业政策的方式去解决政府干预的问题，导致了常见的，中国的政策越搞越复杂，政府在市场中越卷越深。 

以上是抽象的道理，现在回到东北。在改革开放之前，东北经济是中国最强的地区，怎么会在中国经济大发展的三十几年后，东北从中国最强的经济变成中国改革最差的？这里面非常重要的一部分原因是制度！东北实际上是中国的苏联。东北早在40年代后期，在人民共和国还没有建立的时候，就率先努力建立了苏联制度，后来苏联大规模援助的主体也都在东北。我们刚才曾经讨论过地方政府的竞争，地方政府竞争有是条件的。除掉刚才讲的条件之外，还要求地方经济结构要比较相似，地方政府手里掌握的资源要比较相似。但是东北不是这样的。东北是苏联式的经济，它有大量专门化的资产，使得地方经济之间非常不同；而且大量资产的主体不在地方政府手里，而在中央手里。哪怕是中央和地方共管的，但是它的结构严重不同，导致了地方之间无法竞争。这是最重要的特点，这个特点决定了在中国普遍行之有效的地区竞争机制，在东北是无效的。因为东北经济生产价值最高的那部分资产根本就不在地方政府手里。

经济改革，经济发展，必须有基层的政府有动力做，要市和市、县和县之间地方相互竞争。全国的民营企业发展靠的是这个机制驱动地方政府对民企的支持。但是，没有有效的地方竞争，东北地方政府的激励机制问题一直无法解决。这个机制在东北一直没有发展起来。不是东北人没有企业家精神，更不是东北人没有能力。有能力的东北人都跑深圳去了。东北人闯的精神很强，办企业发财的人非常多，但基本不在东北。这非常清楚告诉我们，历史遗留下来的制度问题是东北问题的关键。

用经济学的话讲，东北是最好的一个自然实验。因为它最早建立苏联制度，这个自然实验从根本上能预言它的改革路径会跟苏联有很多类似。很多苏联改革时遇到的困难在东北都能看到。

凤凰网财经：但是有的人会说从03年开始到2012年有十年时间东北增速其实挺高的。

许成钢：这个没有什么奇怪，苏联也有过百分之十几持续增长的时期。东北的国企制度里面的病根子是软预算约束。这个病不意味着经济不增长。软预算约束的制度，在经济好的时候可以增长的更快，因为不怕破产，投资规模更大。软预算约束问题是由于投资过大，导致资不抵债等等问题。

东北问题第一轮问题突出，在90年代末。在那之后，由于全国有比较强的改革，尤其是在全国产生了快速增长的民企部门。巨大的民企部门，推动了全国经济的快速发展，同时对上游产生巨大的需求，对基础产品的需求。这些基础产品正好是东北的长项。此外，在90年代末，东北也经历了大规模下岗等改制，有效地提高了国有企业的效率。虽然那不属于治本的治疗，但暂时起了一些好的作用。在这个背景下，当整个国民经济有巨大量需求的时候，虽然还有软预算约束问题，但是它的增长是没有问题的。所以，不能够看到有增长就以为没有问题。带着软预算约束的重病，苏联的高速增长曾经达到的水平比中国的还高长呢！

凤凰网财经：很多人会拿中国高铁的例子来反驳，认为政府其实可以在产业政策发挥作用。您怎么看？

许成钢：人们现在拿高铁来觉得很骄傲。但实事求是地看，高铁的核心技术是外来的。中国把德国、法国、日本、加拿大最好公司的找来，以合作的方式要求他们转让技术。在这个基础上，中国的工程师弄懂他们的技术，在一些地方有改进，然后在这个基础上大规模制作。从技术上，做的不错，但并坦率地说，并没有重大创新。中国与发明创造高铁的西欧和日本比，虽然中国没有发明这个技术，但比他们的规模大许多倍。原因是，高铁非常非常贵，高铁建设举债水平极高。怎么还债？能不能还？如果不能还怎么办？西欧日本，不敢过于举债大规模推广。在经济上，商业上，对高铁的发展的最终的判断是能否盈利。从这个角度，目前，从经济上，高铁的发展的经济后果仍然并不清楚。如果不是公司盈利，至少是整个与此相关的国民经济是因此盈利还是赔本。总之，这些央企，在建设高铁欠的巨额债务怎么还？能不能还？这是直接和软预算约束相关的问题。结论是，最终要看经济账，这是一个经济问题不是一个技术问题。