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一个举重若轻的大手笔——集体建设用地建设租赁住房


来源:凤凰网财经

本文为中国土地勘测规划院研究员黄小虎2017年11月4日在北京《振兴乡村战略与宅地制度改革》土地学术交流会上的发言8月28日,国土资源部、住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案的

本文为中国土地勘测规划院研究员黄小虎2017年11月4日在北京《振兴乡村战略与宅地制度改革》土地学术交流会上的发言

8月28日,国土资源部、住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案的通知》(国土资发〔2017〕100号,下称《通知》)。《通知》对于土地制度改革和住房制度改革,都迈出了关键性的一步,就是农村集体土地可以进入房地产市场了,这一步迈出后,后续改革也会沿着这个路子继续往前走。

说实话,这有点超出我的预期。我原来预计这类改革可能要等到明年两会之后,就是机构改革推出以后才能推出。因为在现行体制机制下,有关主管部门受法律规定、职能定位等约束,推出这样的改革不太容易。改革要依法有据,现行法律规定,各类建设项目必须使用国有土地,集体土地是不能够入市的。北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级市、区,允许农村集体经营性建设用地入市,是经全国人大特别批准授权可以突破现行法律,但没有明确能不能开发房地产,各试点地方的试点办法基本都是不允许。所以,这个《通知》有非常大的突破,向着落实十八届三中全会《决定》提出的,建立城乡统一的建设用地市场,迈出了更为关键的一步。

之前33个县的试点和这次13个地区试点,都是对现行制度的突破。那么,现行制度是什么时候建立的?是不是改革开放以来一直如此?实际上,它是在1998年修订、1999年实施的《土地管理法》之后才建立起来的

这里,有必要回顾一下改革开放的发展历史。

农业家庭联产承包责任制改革,解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金,于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业,就成了不可阻挡的趋势,党和政府对此也给予了大力支持。因此,乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展,又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是“珠三角”和“长三角”等地区,乡镇企业的崛起,还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞,改革开放前是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600多平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说是一个在集体土地上生长起来的特大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市,大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的情况。

这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设用地实行国家征地外,企业用地一般不实行国家征地,而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分,地租(地价)就便宜,刺激了产业和人口的集聚,城市也快速发展。在社会一次分配领域,政府所获土地增值收益不多,但产业的快速集聚,使政府在二次分配中的企业税收不断攀高,逐步积累起雄厚的财力,足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说,由于有相对稳定的地租收入,能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化,顺利地融入城市即实现城市化。显然,这是一个多赢的局面。

东莞等地的实践表明,允许集体建设用地入市,不仅可以缩小国家征地的范围,还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分,地租(地价)泡沫会受到抑制,国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市,长期房价不高且比较稳定,原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高,根子在于不允许集体土地入市,就形成不了相关的土地价格,只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了,又会抬高地价,形成恶性循环。

从理论上讲,集体建设用地也包括农民的宅基地。仍以东莞为例,该市800多万人口中,本市户籍人口只有约190万,另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求,引导广大农民在宅基地上建出租屋,既满足了市场的需要,又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题,靠农村土地得到解决,没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式,人员的流动性增强了,宅基地的买卖也时有发生,并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分,大量流动人口主要靠租房解决居住需求,压制了商品房的炒作空间,炒房客们不大看好这个地方,这也是东莞房价长期稳定的重要原因。这一次允许13个地区的集体土地开发租赁住房,其实东莞一直就是这么做的,而且有很成功的经验。

值得一提的还有北京市,首都的外来人口数量比东莞大得多,却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区,主要原因在于,北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场,分散化解了他们的居住问题。

回顾历史,我们不难发现,集体建设用地进入市场,曾经对农村发展,对国家的工业化、城市化,做出过十分重要的贡献,本质上是让农民分享了土地增值带来的红利。我曾经提出,集体建设用地进入市场,是亿万中国农民的伟大创造。主要依据,就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。那么,政府在这个过程中的作用是什么呢?政府的作用就是在尊重人民群众首创精神前提下,对社会和市场的活动加以规范、引导和管理。

上世纪80年代,国家对于乡镇企业是大力扶持、大力支持的,90年代初期、中期也是支持的,这实际上是鼓励农民自主参与国家的工业化、城市化进程。但是进入21世纪,政策发生逆转。1998年修改、1999年实施的《土地管理法》,出台了几项规定,首先是各项建设必须使用国有土地,其次是集体土地不得用于非农建设。这就把农民利用土地财产自主参与工业化、城市化进程的道路给堵死了。结果,政府走上前台,成了市场主体。可以说,1998年新的《土地管理法》的出台,标志着我们国家的发展模式、发展方式发生了很大的变化,由此带来很多社会矛盾和问题,最主要是激化了和农民的矛盾。过去农民参与国家工业化、城市化进程,有三条路可走:一是在自己的土地上转型,利用自己的土地发展非农产业;二是进城打工;三是国家征地。前两条路可以说是农民自主参与城市化的道路,第三条是被城市化的道路。现在,三通道被堵了一条,变成了两通道,再加上被城市化的那条路又不顺,出现了“拥堵”。

计划经济时期的国家征地,党和政府明确规定,不落实对农村、农民的补偿,不解决好失地农民的安置问题,不得实施征地。这里很关键的一点,是对失地农民的安置。凡因国家大面积征地,致使有关农村人均土地低于一定面积,无法靠务农维生了,政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作,并解决他们的城市户口问题。对当时的农民来说,这可是个天翻地覆的变化。从土里刨食变为吃商品粮,从挣工分变为挣工资,从没有养老金变为有退休金,从合作医疗变为公费医疗,子女也有机会到城里学校上学,运气好的还可能分房子,等等。显然,在这里起作用的是利益共享机制,被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果。在当时,干部队伍普遍清廉,没有哪个社会群体能够通过征地发家致富。因此,农民普遍支持甚至盼望国家征地。个别矛盾冲突的案例也有,主要是政府的补偿和安置工作不到位导致的,不是制度性原因。

改革开放以后,建立与发展社会主义市场经济,情况有很大变化。私营企业和改制后的国有企业自主用人,政府没有强行安置失地农民就业的权力了,经营不善的企业实行破产、兼并、下岗,安排了也没有意义。就是说,计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法,就是增加货币补偿。怎么增加?最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农,按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民,实际是在城市的环境里生活,“动就要钱”(农民语),拿到的补偿不要说融入城市,连生存都成问题。因此,农民的不满、反抗就日渐多起来了。

1992年是个重要的时间节点,党的十四大正式提出建立社会主义市场经济。此后,各项改革加快,各项建设全面推进,特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地,完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段,出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此,征地引发的矛盾越来越多,成了各方关注的社会问题。

1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革,国土资源部成立,在全国全面确立了城市土地有偿使用制度,并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候,全国各地落实城镇化发展战略,如火如荼地开展城市建设,征地的范围、面积远远大于园区建设,失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈,已经成为带有全局性的焦点、热点问题。

到底是我们的农民变了,还是我们的制度、政策出了问题?我看,农民中确有极少数害群之马,但对于普遍存在的社会现象,主要还是要从制度、政策上寻找原因。

在市场经济条件下,也要建立起利益共享机制,这是问题的关键。农民对征地的货币补偿有个比喻,叫“一脚踢”,意思是过去政府对被征地农民是负责到底,现在则是给点钱就踢出去不管了,让你自生自灭。同时,还不允许农民用自己的土地发展非农产业,可以说是两头堵,反正是不让农民分享土地用途改变以后的增值收益。没有了利益共享机制,既无满腹经纶又无一技之长,农民不知到哪里去找钱,对未来有很强的危机感。在这种情况下,躺在政府身上漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等,也是必然的反应。在矛盾尖锐的地方,现行制度规定根本无法实施,一些地方政府不得不加以变通,提高补偿标准、实行留地安置等等。由于没有统一的规定,各地做法五花八门,差异很大,也产生了不少负面影响。正如列宁所说,无政府主义是对机会主义的惩罚。

所以,我们看这次改革的意义就在于,它要和现在的发展模式切割开,要让老百姓的财产权利能够通过市充分实现,要对政府的角色做重大调整。为此,还有一系列的改革需要跟进。

比如对政府在市场经济当中的地位与作用,政府和市场的关系进一步明确,一个重要的问题必须解决,就是十八届三中全会上习近平总书记专门阐述的,要把所有者和管理者分开。这条改革如果推出以后,就会发生很大的变化。作为集体土地进入市场,可能就不仅仅是租赁住房的问题了,包括一些普通商品房,也应该进一步放开。但现在看来,对这个问题认识并不统一。一些政府机关的改革设计是在部门内部,成立代表国有自然资源资产所有权的内设机构,其实就是不愿意把现有的对自然资源资产的经营职能调整出去,不愿意破除利益的藩篱,不想壮士断腕。包括有的专家学者也是以其昏昏使人昭昭,如十九大报告对自然资源管理体制改革的阐述“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”有人对这段话理解是“新机构的特点是职能会比较综合,现有相关部门的职能进行整合后,最重要的是自然资源资产所有权、监管这两个方面的职能能够同时行使。”(国务院发展研究中心李佐军)我认为,这样解释是典型的望文生义、信口开河,根本违背了要把所有者与管理者分开的精神,会引起社会和政府机关干部的思想混乱,不利于机构改革的顺利推进,因此有必要加以澄清。

再比如,集体土地可以开发公租房,投资主体是谁? 公租房是一个长期回报的盈利模式,我不太主张政府承揽的太多,政府搞廉租房已经很吃力了。如果是集体投资,集体能够有这样的资金积累当然好,但是未必能一下子拿出这么多钱来,恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢?我认为,一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下,指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度,也不宜让开发商介入太深。所以,投资应当多元化、社会化,但建设和经营主体尽量是农村集体比较好,因为土地是他们的。至少,农民的产权、利益必须得到切实保护。

以上主要分析了《通知》对土地制度的突破,下面谈谈对住房制度的突破。

上世纪80年代,国务院成立住房制度改革领导小组,在组织各界、各地调研、试点基础上,探讨改革思路,拟定改革方案。经过较长时间探讨,社会各届对住房制度改革形成如下共识:需求侧(存量住房)是“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”;供给侧(新建住房)则是政府建房,合作社建房,私人建房和开发商建房并举。

我理解,租售并举,是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展,消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力,自主选择住房消费方式。政府建房,主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路,在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中,都有所体现。

按照这些思路,当时的建设部开展了积极探索。例如,在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点,取得成功经验。例如,在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初,全国有5千多个住宅合作社,成立了全国性的协会组织,制定颁发了规范的住宅合作社章程;建设部还出台了城镇合作住宅管理办法,召开了2次全国性的工作会议。一时间,住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。

但是,1998年以后全面推行的房改,却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年,误导了人们的住房消费观念。住房供应方面,政府长时期缺位;私人建房始终没有得到法律和制度的规范;曾经生机勃勃、欣欣向荣,受到政府大力支持的住宅合作经济,突然间偃旗息鼓,了无声息。结果,开发商成了住宅市场的唯一供应渠道,没有任何竞争对手,使其居于市场的制高点,掌握了最终定价权。由此,才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等,纷纷聚集在开发商周围,分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼,任人宰割。

在正常的市场经济秩序中,在平均利润率规律作用下,产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远,房地产业的利润高得离谱,导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜,严重阻碍了实体经济的健康发展。需要指出的是,开发商的自然垄断地位,并不是开发商自己争来的,而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商,在行业内部竞争的巨大压力下,都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高,甚至不该有利润(建筑、设计等行业有利润,但合作开发环节不应该有所谓利润),让开发商来负责普通人群的住房供应,是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下,房价只会一路高涨,失去控制。后来,有关方面终于认识到,解决城市住房问题,政府不能缺位,承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是,城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决,继续让他们挤在开发商的供应渠道里,只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢,都不能根本解决他们的住房问题。

总之,现在我国的城市住房市场,是一个没有充分竞争的市场,开发商处于自然垄断地位,这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的,是规则本身出了问题。如果不从根本上改革制度,一味在管理的宽严上下功夫,无异于缘木求鱼,也是自欺欺人。多年来政府的调控,主要围绕短期因素,在货币供应、土地供应、限贷、限购等方面做文章,调控的效果不佳,房价甚至越调越高。其原因就在于,没有针对制度建设的缺失,深化改革。

改革住房制度的一个重要方向,就是总书记说的“房子是用来住的,不是用来炒的”。我理解这句话的意思是,对于多数城市居民来说,买房子是为了满足居住需求,他们的住房属于耐用消费品,不能让它轻易地变异为投资品,特别是不能成为投机、炒作的对象。实现这一点的关键,是打破开发商对住房供应的垄断。一方面,要建立允许居住但不允许随意上市交易的住房供应新渠道。另一方面,要发展规范透明,切实保障居住权的住房租赁市场,当然,房主的合法权益也要保障。

显然,在城乡结合部利用集体建设用地建设租赁住房,是在开发商之外,开辟了一条可以住但不能炒的住房供应新渠道,标志着住房制度改革取得实质性重大进展。

需要指出,集体建设用地开发租赁住房这个口子开了以后,政府必须加强管理。首先,规划一定要先行,不能谁想干就可以干,更不能想怎么干就怎么干,要有规划许可,实施用途管制。其次是市场方面,工商、税务、环保、卫生、消防等各方面,都应及时跟进,既加强管理,又提供服务。

总而言之,集体土地建住房,是土地制度改革和住房制度改革的交汇点,《通知》把两个方面的改革都大大推进了一步。作为一个长期在这两个领域耕耘的研究人员,我深深感到,《通知》是一个举重若轻的大手笔。

在坚定不移推进上述改革的同时,我们也应看到,现行土地制度和住房制度,都是1998年以后逐渐形成的,这恐怕不是偶然的巧合。考察当时的历史条件和背景,经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权,90年代初、中期,国家面临的突出问题是政府财政非常困难,财政收入占GDP的比重大大下降,最低的时候只有10%左右。特别是中央财政,尤为困难,很多关系全局的大事都办不了。为了解决这个突出矛盾,当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等,在很大程度上是考虑如何甩财政包袱。包括修改土地管理法,也更多考虑增加地方政府的收入。现在,社会上对这些改革非议较多,但如果还原当时的历史背景,应该也不难理解为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”,只考虑解决眼前困难,没有估计到它会引起那么多制度性矛盾,以至于我们今天必须要正视问题,深化改革。历史发展的逻辑就是这样,旧的问题解决了,新的矛盾又会产生,因此改革永无止境,没有什么一劳永逸的事情。

[责任编辑:谭红朝 PF009]

责任编辑:谭红朝 PF009

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