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张文魁:混合所有制与国资监管如何兼容


来源:凤凰财知道

文/张文魁 作者为国务院发展研究中心企业研究所所长去年底的中央经济工作会议已经将混合所有制作为国企改革的重要突破口。但是,现有的国资监管体制是否与混合所有制兼容,则是一个被很多人忽视的问题。事实上,如

文/张文魁 作者为国务院发展研究中心企业研究所所长

去年底的中央经济工作会议已经将混合所有制作为国企改革的重要突破口。但是,现有的国资监管体制是否与混合所有制兼容,则是一个被很多人忽视的问题。事实上,如果这个问题得不到解决,混合所有制能否真正获得突破,混合所有制企业能否真正成为一个平等竞争、优胜劣汰的市场主体,就要打一个很大的问号。本文认为,解决这个问题的基本思路就是:去监管,行股权;降比重,搭便车。

从现代企业制度到混合所有制

1.混合所有制与现代企业制度。要建立现代企业制度,必须推进所有权改革,这个方向是正确的,且是必不可少的。对于大型和特大型国企而言,所有权改革的一个现实选择还是混合所有制,这是一个折中方案、一条中间道路。重要的是,要使混合所有制企业真正建立现代企业制度、形成现代公司治理结构,首先还是要深化股权结构改革,要改变国有股一股独大的状况,底线是要跨越股权结构拐点,并要持续推进后续的国有股减持,以降低国有股在企业中的比重,形成合适的股比关系。但这还不够,还需要对密密麻麻的监管之网进行大刀阔斧的改革,改变那种基于政府权力逻辑的监管体系。当然,这两者是相辅相成的,如果国有股比重降到较低的程度,很可能那张监管之网就自然消解了,而如果监管之网能够放松,也有利于吸引非国有资本不断增加持股比例。当然,民间资本、民营企业的财产权利能否得到法治体系的保护至关重要,这需要国家提供一个良好的法治体系。

2.混合所有制之外。发展混合所有制还需要考虑一个重要问题:混合所有制企业同纯民营企业之间的竞争关系。如果混合所有制企业拥有比纯民营企业更多的政策优势,那么即使混合所有制企业有着比较完善的现代企业制度和现代公司治理,也会带来其他方面的副作用。国有股份的存在可以起到给企业增信的作用,可以得到国家一定程度的担保和保护。这些会损害市场竞争的公平性。在西方成熟市场经济国家,国有资本入股,很多时候也被认为是给接受国有资本的企业增信,从而有利于企业度过危机或者强化竞争地位。正因为如此,国有资本入股是受到很多限制的。欧洲一些国家的一些重要企业仍然保留了政府出资的股份,但是这些国家的竞争中立性受到了法律和社会公众的广泛监督。中国国有资本在国家经济中的比重要高得多,且国有资本广泛地分布于绝大多数行业。即使这些行业的国有企业都被改造为混合所有制企业,仍然要面对市场主体的独立性和市场竞争的公平性这个严重问题。中国不太可能像西方成熟市场经济国家那样,通过竞争中立性来限制、避免给特定企业增信和庇护,一方面因为中国的法治体系还不太健全,另一方面因为中国的国企和混合所有制企业的数量比较多、分布的行业比较广,这就给竞争中立政策的实施与监督带来很大困难。最有效的办法,还是要大力调整国有资本的布局与结构,优化国有资本的配置,将国有资本集中到少数行业和少数企业当中,这样不但可以使国有资本发挥应有的作用,也可以减少国有资本对非国有资本的挤出效应。

去监管和行股权

1.对复杂的监管体系进行改革。在中国,混合所有制企业要建立现代企业制度、确立现代公司治理,本质上就是要以财产权利逻辑来取代政府权力逻辑。这当然可以通过把企业中的国有股出清来实现。但是我们现在讨论的是混合所有制企业。中国那些大型和特大型国企的所有权改革中,国有股将长期存在,而且国有股的比重也不会太低。不但旧的全民所有制企业的构架和习惯一直延续到混合所有制企业当中,而且过去激进控制权改革导致的“拔河”行动也使得基于政府权力逻辑的监管之网越织越密,紧紧地罩在国企身上,也紧紧地罩在国有股为大股东的混合所有制企业身上。目前,中国国企和国有控股的混合所有制企业可能面对着世界上最复杂的监管体系。

所谓的国资监管是一种泛指,不但包括对国有股的资产财务方面的监管内容,实际上也包括安全生产、人事、纪律等方面的内容;不但有来自于国资委的监管,也有来自于国资委之外其他机构的监管。这些机构之所以要进行这些监管,不是因为企业的行业特性,而是因为企业所有权的国有制特性。因此,我们可以把这些监管统称为国企国资监管。譬如,企业资产处置出售,必须要经过国资监管机构指定的产权交易所,而且要符合国资委等部门颁发的交易管理条例;涉及企业股权结构变化的融资并购和股权转让等行为,要经过国资委等部门的审查批准才能生效;企业的重大投资和业务发展,很可能需要征得国资委等机构的认可和同意;企业要接受国资委等部门的检查、督导等等;企业管理人员要执行薪酬限制、出国限制、学习培训限制、办公室面积限制、用车限制等方面的规定,并像党政机关干部那样进行个人事项申报、上交私人护照,等等。应该说,这些监管,国有全资企业已经习惯了,但混合所有制企业就不一定了。有些地方在十八届三中全会之后出台的国企改革指导意见中提出,混合所有制企业中国有股比例在50%以下,不再简单套用国有及国有控股企业的监管制度。但是近一两年来,这项改革措施并没有真正实施。

中国这套在全世界可能最复杂的国企国资监管体系,是否带来了一个在全世界最高效的国有资本体系和国有企业体系?即使不考虑效率,这张最复杂的监管之网是否带来了一个在全世界最规范、最廉洁的国有资本体系和国有企业体系?这是值得认真思考的。

监管往往会打破直接持股才干预的逻辑。譬如说,一个混合所有制企业的国有股的直接持股机构是国有资产经营公司,而不是国资委,从产权逻辑上来讲,国有资产经营公司有权通过这个混合所有制企业的股东会和董事会等机制来影响此企业,哪怕是国有资产经营公司“穿透”股东会和董事会而直接插手此企业的决策也是可以的,至少从逻辑上来讲它是此混合所有制企业的大股东。由于国资委和其他政府机构并不直接持有此混合所有制企业的国有股,所以它们并不应该介入此企业的人事选择和经营决策。但现实情况并不是这样,尽管此混合所有制企业并不是国资委直接监管的企业,应该属于国资委系统的所谓“二级”或者“三级”企业,但国资委和其他党政机构的延伸监管可以达到此混合所有制企业。更值得指出的是,此混合所有制企业的领导班子成员,特别是作为“一把手”的董事长和作为“二把手”的总裁,可以被列为国资委的“委管干部”甚至“市管干部”、“省管干部”、“中管干部”,那么这个国有资产经营公司的领导与此混合所有制企业的领导实际上是平起平坐的“兄弟关系”,而不是像股权链条那样显示的“母子关系”。人事上是“兄弟关系”,所以持股机构并不能通过股东会、董事会等机制选择所持股企业的核心人员,也难以在其他重要决策方面发挥与所持股份相应的作用,股东会、董事会在较大程度上就形同虚设,规范的、良好的公司治理就谈不上。

2.国有资本投资运营公司可以成为隔离层吗?一种引起广泛讨论的改革方案是设立国有资本投资运营公司,以它们作为隔离层,来阻断政府等机构对国有企业乃至混合所有制企业的不当干预,来保护企业应有的自主权和独立性。事实上,这种方案由来已久,实际上早已经过较多尝试,但效果与设想大相径庭。在过去20多年里,许多地方都试验过以中间层公司来作为政企分开的隔离层,中间层公司的叫法也五花八门,但基本上都带有国有资产或资本经营、运营、管理、重组、控股、投资等字样,以表示这类公司是资产或资本经营性公司,它们区别于普通企业,普通企业常常被称作生产经营性企业。这些试验表明,不管事先如何设计,设想中的隔离层公司并不能起到隔离作用,它们反而会成为对生产经营性企业最直接和最频繁的干预者和指挥者,而且它们的干预和指挥还可以比政府更加“不当”,因为它们有大股东这个合法身份,而政府还要顾忌“政企不分”的指责而有所收敛。它们的干预和指挥是以生产经营性企业的效率、效益和长远发展为出发点吗?往往不是这样,因为它们也有自身的利益考虑,甚至它们对自身利益的考虑比政府部门还更强烈和更直接。所以,后来很多所谓的与普通生产经营性企业不一样的资产资本经营性公司也演变成了生产经营性企业。更何况,所谓的资产资本经营,那些生产经营性企业也会干,特别是集团性企业的母公司总部,往往干的就是这样的事情。

在政府机构和企业之间设立一个隔离层,其实是一个似是而非的东西。因为股东会、董事会就是两个隔离层。如果政府机构、国有大股东要穿透股东会、董事会,直接干预企业,那它们就不可以穿透中间层公司去干预企业吗?因此,必须去掉监管,而不是设立无法起到隔离作用的花样百出的隔离层公司。

3.国资委的角色和国有股持股机构的选择。去监管首先就是要改变国资委的角色,尽管这不是去监管的全部内容,甚至可能并不是去监管最重要的内容。国资委本来是一个出资人机构,但是在设立之初,就被安上了“国有资产监督管理”这个名字,在实际工作中简称国资监管。这样的名字给国资委的工作以及给政府和社会对国资委的职责期许以极大的误导,以为国资委就像证监会、银监会、保监会、安监局、药监局那样,主要承担政府监管职能、担负公共安全职责。加上国资委本身就是由几个党政机构合并而成,更倾向于是“官事色彩”较重的监管机构,而不是“民事色彩”较重的出资人机构,所以一步一步地去出资人化、加监管人化。监管的工作内容一般是审核、许可的发放和变更、检查、发出纠正指示、处罚、审批、指标分配,等等。这些内容与出资人工作是大不一样的。

要么恢复国资委单纯的出资人职责并进行相应的重组,要么另建出资人机构而撤销国资委。不应该既有出资人机构,又有另设的所谓监管机构并存。在国有股规模还比较庞大的情况下,出资人机构总是需要的。从国外案例来看,出资人机构各式各样,由政府机构来持有国有股和行使国有股东职责也是可以的,当然需要严格限定职责范围和行权方式。中国可以由设想中的国有资本投资运营公司来取代国资委作为出资人机构吗?这就要考虑,如果国有资本投资运营公司较多,那么国有资本投资运营公司的国有股是否还需要一个更上层的出资人机构来持有、管理和行使权力?如果是这样的话,如此叠床架屋又有什么意义?如果没有更上层的出资人机构的话,那么一方面需要处置国资委,另一方面应该好好想想,这些国有资本投资运营公司会比国资委更好吗?这个问题更加重要。国有资本投资运营公司可能比国资委做得更好,是因为它们可以追求利润、可以实行与利润挂钩的薪酬制度、可以从事资产和股份买卖等商业行为?还是因为它们的人员结构不一样?国资委就不能这样做吗?根据以前的试验,答案未必都是正面的。

如果国资委的行政色彩的确难以改变,也无法改造为一个带有特殊公司性质的持股机构;或者,如果集团型国企的母公司也改制成混合所有制企业,而国资委又不方便持有混合所有制公司的国有股份,也不方便以后减持、出售国有股份,那么,是应该考虑设立其他机构来承担这些职能。但是这些能够持有和转让国有股份的新设机构,到底是许多家实体化的投资运营公司,还是虚体化的壳公司——就像BVI(英属维尔京群岛)公司那样,并无实际业务,也无需工作人员,只是持有股份、增持减持股份的特殊平台?抑或是财富基金?这些都需要进一步深入研究。

4.行使股权需要的是股东监督而不是行政监管。不管谁来做“国资委”,最重要的就是去监管。去监管的同时就是行股权,即行使股东权利。行股权不是审核、许可的发放和变更、检查、发出纠正指示、处罚、审批、指标分配那一套东西,股东权利在公司法中有明文规定。当然,行股权也包含监督,但这个监督是股东监督(monitor),而不是行政性的监管(regulation)。股东监督主要是信息知情权和透明度方面的要求,包括以股东身份进行的国有产权登记等方面的工作,在此基础上通过股东会、董事会机制来影响公司行为,或者做出退出的决策。

混合所有制的发展更需要去监管、行股权。如果说国有全资企业还可以忍受监管之网的话,混合所有制的非国有股东则难以忍受那样的监管。监管之网给国有全资企业不管带来什么后果、引起什么矛盾,反正是国家承担、国家处理,但给混合所有制企业的非国有股东带来的后果、引起的矛盾就不是那样了。监管权力长期替代股东权利,监管之网长期笼罩在混合所有制企业身上,实际上会吓退非国有投资者,会伤害非国有股东的信心,这对于混合所有制的发展是不利的。混合所有制企业的非国有股东当然愿意接受国有股东行股权,大家一起行使股权,这才会给现代企业制度和现代公司治理提供共同的基础。

国有股持有机构行使股权当然也有局限性,因为这类机构不管如何设置,都不是真正的股东。从理论上来判断,它们难以像非国有股东那样关心资本安全与资本回报、珍视自己的各种权利。因此,对于它们能否积极地、负责任地行使股权,并不能完全作出肯定的回答。这个问题需要通过降比重和搭便车来解决。

降比重和搭便车

1.降低混合所有制企业中的国有股比重。仅仅是去监管、行股权,对于混合所有制企业建立现代企业制度、确立现代公司治理还是远远不够的。因为不管是什么机构来当国有资本的出资人、行使国有股东的股权,都面临着一个国有股委托代理的复杂性问题,这个复杂性导致激励机制方面的障碍。克服这个障碍需要国有资本降比重、搭便车。

降比重直接意味着在一个混合所有制企业内部,国有股比重要降低。目前,大多数混合所有制企业都是国有控股。股权结果对企业效率到底会产生什么样的影响及多大影响,从来是一个有争议的问题。但是中国大量的事实表明,国有股比重太高并且占控股地位,会导致国有资本的激励机制障碍被较大程度地复制到混合所有制企业当中。此外,去监管、行股权是一个方向,但是并不意味着在实际中能完全实现这一条。去监管是去不干净的。去不干净的监管还会随着国有股份渗透到混合所有制企业当中来。因此,必须要降低混合所有制企业中的国有股比重。

国有股比重降低,当能够允许非国有股比重跨越股权结构拐点的时候,非国有股东就有很大机会来抵制这些所谓的监管和各种政府机构的其他不当干预行为、来制约国有股东的直接插手,这些非国有股东就可以成为积极股东。在一般的混合所有制企业中,特别是非上市的混合所有制企业中,股权结构拐点是非国有股权比例达到33.4%。当股份非常分散的时候,譬如在国有控股的上市公司中,因为国有控股股东的股比可能远低于66.6%,所以非国有股东并不需要独家或与一致行动人共同持有33.4%的股比,只要这个非国有股东持股比重达到了国有股东持股比重的二分之一,实质性制约权就很有可能建立,非国有股东就很有可能成为积极股东。股权结构拐点在学术上只能算是一个假说,但在实际中广泛存在。股权结构拐点假说的意义在于,只有非国有股东的持股比例超过一个门槛,才能在法律中构成对国有股东的实质性制约,非国有股东才有可能成为积极股东。

笔者在调研中也发现,有些混合所有制企业,虽然非国有股比例也比较高,高到跨越了股权结构拐点,但是还是难以“顶住”这些所谓的监管和各种不当的政府介入。这些情况的存在,反映了监管的力量和惯性是何其强悍。但是我们还是相信,非国有股的比重再高一些、更高一些,“顶住”的力度就应该会再大一些、更大一些。我们坚信,人类社会对财产权利的尊重仍然存在于人们的内心深处,当然也存在于最终会有人诉诸的法律之中。如果监管的势力和习惯全然不顾这些,那并不是混合所有制改革可以应对的问题。

非国有股东成为积极股东,不但要使非国有股东从自身利益出发和公司利益出发去顶住政府机构和国有资本出资人机构的各种干预,还要使非国有股东将其激励机制、决策制度、用人制度等,带到混合所有制企业当中来,同时,还要激起它对企业战略、运营、财务、营销等方面的监督意识和决策参与意识。非国有股东行为的积极化而不是消极化,对于混合所有制企业的经营机制转变和公司治理转型具有关键性意义。

2.股权结构的反转。跨越股权结构拐点,就是要使混合所有制企业建立合适化的股比关系。合适化的股比关系,对于混合所有制成为市场化的现代企业制度具有至关重要的意义。中国国有企业实行混合所有制所需要的合适化的股比关系,可能是一大一中或一中二小的结构:有一个大股东和一两个中股东;或者有一个中股东和两三个小股东。其中,大股东或者中股东能够成为主导性股东,而大主导性股东之外的一两个中股东、中主导性股东以外的两三个小股东,是挑战性股东。主导性股东-挑战性股东的结构(Leadingshareholder-Challenging shareholder,即L-C股权结构),就是我们所推崇的合适的股比结构。当然,在混合所有制的较早阶段,主导性股东可能是国有股东,挑战性股东可能是非国有股东,而随着时间推移,它们的位置应该互移,实现股权结构的反转。

股权结构的反转,就是非国有股东超越国有股东成为第一大股东,而国有股东退居第二、第三甚至更加次要的位置。这当然是指以制造业为主的商业性企业。股权结构的反转将有力地促进现代企业制度的建立和现代公司治理的确立。

可以说,跨越股权结构拐点,只走了路程的一半。在大多数混合所有制企业中,国有股比重可以降到控股以下甚至更低。我们研究的国外案例表明,在那些制造业的混合所有制企业中,国有股比重完全可以降低到百分之二三十甚至更低。在一些公用事业领域,混合所有制企业的国有股比重可以高一些。总的来看,在成熟市场经济国家中,大型国有企业通过上市的方式来实现所有权改革,以改变国有全资的状况。尽管笔者把单纯上市方式的所有权改革看成是名义性混合所有制而非实质性混合所有制,但是,这些企业的所有权改革并没有就此止步,而是不断减持国有股、不断引入更多的非国有股份,包括引入战略投资者和持股较久的财务投资者的投资入股,从而使国有股的比重不断降低。如果有一些持有大宗股份的非国有股东出现,那么就逐渐把名义性混合所有制变成了实质性混合所有制,企业的经营机制和公司治理就会发生实质性变化。中国的混合所有制企业也应该这样做,而且这样做的任务更重。中国国有控股的混合所有制企业,上市企业可以在证券市场上减持国有股,非上市企业可以通过在产权交易所交易等方式转让国有股,只要这样坚持下去,股权结构的反转就可以实现。

3.国有股搭乘非国有股的便车。跨越股权结构拐点,以及国有股退到控股以下或者更低,实际上就是要让国有资本搭便车,搭乘非国有资本的便车。从数量上来看,非国有资本必定越来越多,非国有资本与国有资本共同形成的混合所有制企业,让非国有资本逐渐占主导地位是符合逻辑的。非国有资本具有更强的进取性和市场敏感性,也更能够按照市场化的方式来承担风险。非国有股东比国有股东、国有资本出资人机构、政府其他机构具有更强的激励机制去经营企业。一些重要的理论研究也表明,国有股存在严重的委托代理缺陷。因此,在混合所有制企业中,让非国有股占据主导地位,让国有股搭便车,不是国有股吃亏了,而是国有股占便宜了。通过搭乘非国有股的便车,国有资本效率会更高、收益会更好,这是符合国家利益的。

当然,在混合所有制企业中,国有股可以发挥自己的正面作用。客观地讲,许多国有企业的规则文化和程序文化比民营企业要好一些。中国民营企业老板的随心所欲和唯意志论目前还比较严重。不是说国有企业不存在这些东西,这只是相比较而言。现代企业的公司治理,应该制约个人的随心所欲和唯意志论,哪怕个人具有超强的能力和魅力。因此,如果国有股东能够正确认识自己的长处和短处,是能够发挥有益作用的。

4.降低国民经济中的国有资本比重。笔者这里所说的降比重,除了在混合所有制企业内部降低国有股比重之外,还有另外一层意思,即在全局上,国有资本应该降低在国民经济中的比重,收缩布局和优化结构。

笔者的研究表明,中国国有资本的布局还非常分散,在国民经济95个大类中,国有资本存在于94个行业中,尽管有过半的国有资本布局于基础性行业,但仍有40%多的国有资本分布于一般生产加工业和商贸服务业。中国财政部的统计数据表明,2003年以来,国有资本其实更多向竞争性领域集中,而不是向公益性领域集中;甚至,在2010年以后,国有资本在公益性领域的占比反而有下降趋势。国有资本在大部分行业都没有竞争优势,国有企业的效益指标明显低于其他所有制企业,国企的净资产收益率大约相当于外资企业的二分之一、私营企业的三分之一。从各方面的情况来看,都需要进一步调整国有资本布局,降低国有资本在绝大部分行业中的比重,让非国有资本在这些行业唱主角。国有资本不但可以更多集中到公用事业等领域,也可以通过财富基金的方式、通过市场化的运作,分散投资于不同行业和不同企业,以形成分散化、流动性的国有资产组合,这个资产组合的目标非常单纯,就是追求合意和安全的回报,以用于支持社会保障网的建设和用作未来国民福祉的储备。如果能这样做,不但混合所有制企业本身可以向着现代企业制度目标靠近,国家能力建设也会从中受益。

[责任编辑:谭红朝 PF009]

责任编辑:谭红朝 PF009

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