王一鸣：城市群已成为城镇化一个重要实现形式

国务院发展研究中心副主任王一鸣

凤凰网财经讯 2017年12月2日-3日，以“决策与市场”为主题的第六届凤凰网财经峰会在北京举行。会议邀请到政商学等各界嘉宾，围绕十九大后中国经济改革、金融和产业发展方向等议题进行探讨。

国务院发展研究中心副主任王一鸣表示，当前的城镇管理体制确实需要改革，很多镇都已经很大了，但是它的公共服务却受制于这个镇的等级而不能跟随扩大。王一鸣建议要下放经济和社会管理权限，同时要适当放开设市的标准。

王一鸣指出：城市群现在已经成为中国城镇化的一个非常重要的实现形式。“从过去来看，我们实际上除了沿海的三个比较大型的城市群以外，在内陆地区，我们也形成了一些城市群，有些也有相当的体量，比如成渝城市群，那是在西部地区，现在依然绝对相当的规模，而且具有一定的国际竞争力。”

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今天是讨论城市，城市的未来，中国城市的未来，我觉得很重要一个方向就是城市群的发展。刚刚闭幕的“十九大”，对未来城市的发展方向也有重要的阐释，就是以城市群为主体来构建中国城镇化的格局，同时在这个背景下，要加快农业转移人口的市民化。所以我今天就围绕这个脉络来谈一下我的认识，第一就是以城市群为主体来构建城镇化的新格局。

我们可以观察世界城市化的浪潮，它也大致经历过不同的阶段，工业革命后早期是单一的城市，因为它工业革命兴起，集中的产业分布。随后城市逐步扩大后就遇到问题了，就出现了这种向中小城市的扩散，就是治理大城市病。应该说这两次城市化的浪潮我们都没有赶上。第三次浪潮，就是城市群的发展，就是城市通过现代的交通、通讯，形成网络化的发展模式，这种模式现在成为世界城市的一个主流形态，英文是city—region  and  entworking，比如说各个大湾区。

同样我们也是这样，从国内来看，我们经济最具有竞争力，或者创新最活跃的主要就是这些城市群，比如长三角城市群，大概接近中国GDP的1/5，它的经济密度已经很高了，但是你要观察它每年吸引的外来投资依然规模非常大，交通的便捷，通讯的发达，知识分享的便捷性，珠三角，我们看到深圳和广州，现在随着港珠澳大桥的建设，我想珠三角的西海岸，比如珠海、江门和澳门这种组合未来也能有条件发展成为一个城市群。

所以说，城市群现在已经成为我们国家城镇化的一个重要实现形式，非常重要的实现形式。从过去来看，我们实际上除了沿海的三个比较大型的城市群以外，在内陆地区，我们也形成了一些城市群，有些也有相当的体量，比如成渝城市群，那是在西部地区，现在依然绝对相当的规模，而且具有一定的国际竞争力。

那么为什么我们说城市群应该成为我们主要的形态？这个跟我们的自然地理条件有着特有的关系，最近有个评比，就是我看了一下报道，叫“什么是不变的”，尽管我们过去经济非常活跃，就是我们说的胡焕庸线，就是云南的腾冲到黑龙江的瑷珲，大概600毫米以上，它的人口94%，就是过去没有变过，不管经济怎么发展，它的态势没有变过，这就告诉我们这种自然地理条件人口应该相对的积聚、分布，因为这是自然地理条件决定的，胡焕庸线西北人口非常稀少。

再有我们市场化的改革，要素的流动性大大提高，包括劳动力的流动，资本的流动，包括土地资源的再配置，这个都为经济活动的空间积聚创造了条件。

还有一个我们最近几年高速铁路网的迅猛发展，去年达到了2.2万公里，我们现在铁路规划到2020年要到3万公里，而且我们正在从四纵四横向八纵八横延伸，要把50万以上人口城市都连接起来，这个就为城市群的发展创造了非常有利的条件。

第四，就是大规模的农业人口转移，这个也是原有的城市空间显然很难容纳，人口随着产业的发展，农业人口转移，也要求城市进行新的拓展，而这种拓展形式在一些中心城市，特别是经济发达的中心城市，它往往是在周边先发展中小城市，这种形成的城市群的形态现在是比较典型的。

你仔细观察农业人口转移以后，他在城市里面是怎么分布的呢？这个就是我们做成都的一个样本，就是你把一个城市切开，外来人口在城市分布从垂直面上来说是不均衡的，你发现很有意思，就是我们说最中心的地区也不是最多的，恰恰是次环，依次往周边地区是递减的。

如果你再要观察，比如我们拿大数据去观察，比如百度的数据，你会发现我们的城市间的联系，跟我们原来想象的好像不完全一样，比如长三角，我们说做长三角规划16个城市，但是你用百度的城市，手机的定位进去，因为你有定位，你发现人的来往有定位，你用百度数据观察，你会发现长三角的城市它联系度高的好像比我们原来想象的16个城市范围更广，这个不是我们原来想象的。

如果我们再考察一下城市群它的其他特征，比如它的人口的积聚度，它的相互间的联系度，和城市的中心度，你都会观察，比如这个是人口的积聚度，这是用百度这个大数据来分析，从人口的积聚度可以发现大体的形态跟我们开始说的胡焕庸线是完全一致的。然后你再按不同的城市群进行观察，你会发现有些结论好像跟我们以前的推理也不完全一样，我们经常以为长三角、珠三角、京津冀是人口积聚度最高的三个城市群，但是好像用百度的数据观察不完全，当然基本吻合。

还有人口相互的联系度，就是你看它的来往，你可以观察到它的大致分布形态。他在城市群里面到底是一个什么样的排位呢？我们看到成渝地区是人口的流动总量排位比较高的，这个跟我们的一般的常识和推理好像也不完全一样。再有，我们看成是的中心度，就是说它是一个人的集散的中心，从这个中心度的角度，你观察跟我们传统的观念也不一样。那就是比如成都它的中心度要比我们想象的高，它仅次于北上广深，就是说它比我们原来预期的要高，这个也挺有意思，就是跟我们原来常规的推理不太一样。

我说这些现象，都是为了下面要得出的这些判断：第一，我觉得要重视发挥城市群和大都市圈的作用，因为我们正处在这个阶段，而我们仔细观察，现在有活力的企业，这些创新型企业，这些创新的活动，我们说BAT，比如说京东，比如说滴滴，比如说华为，比如说等等，我还有很多比如说。你发现这些有创新活力的企业大部分分布在这些城市群，而有竞争力这些现代服务活动也分布在城市群。所以我们怎么去顺应这种城市群的发展，这个是我们政策层面需要去思考的。

第二，我们需要完善城市群的布局和形态。我们在一个纵切面你会看到上海的人口分布它的中心度非常高，也就是说它的中心城区积聚的人的数量非常多，而马上它又到中间开始陡紧。成都差不多有点类似，但不完全一样，你看它周边有些中心城区的分布。但是你仔细观察巴黎，巴黎相对来说是很均衡的。所以我们说城市的形态需要优化，我们怎么把优质资源能够更加均衡的分布，使得人口不是过度的积聚在中心地带，这个是我们需要去观察的。

第三，改变优质资源按行政等级配置的这种体制。就是你会发现我们的城市，大城市为什么中心城区，对外来人口有无限的吸引力，就是优质资源的过度集中，比如最好的学校，最好的医院，最好的文化设施，最好的公共服务设施，它差不多都是按等级来配置的。你比如北大、清华肯定在北京，上海其次，一个省里面省会城市肯定有最好的学校，我说的是大学，当然中学、其他都有类似。这就带来了这些城市的优质资源过度集中，特别是中心城区优质资源过度集中，这样就带来了人口的分布过度集中。

所以我们说怎么改变这种形态，这也是我们需要去观察和思考的。当然，也包括我们要改变这种城市管理的模式，给中小城市和小城镇更多的管理权限。

第四，我们要推进区域规划制度的改革，就是因为城市群完全是打破行政边界的，它之间的联系不受行政边界的约束。比如安徽的马鞍山跟南京就很近，它跟南京的联系程度也许比跟合肥的联系要多的多，所以你在做这种规划的时候，我们需要打破这种行政边界的约束，这个我觉得也是需要去改变的。

第五，你要改变城市资源过度集中的形态，你怎么改变？我们需要加快城际快速交通体系的建设，这个也非常重要。比如长三角我们说16个城市，都用快速轨道交通把它连接起来，它的分布就会更加均衡，很多人就不必一定要居住在城市中心地带，同样京津冀现在也处在这种情况，比如雄安新区建设，未来一定要有高速通道与北京进行连接，这样来往就非常便捷，这样资源分布就更容易均衡。

第六，就是我们需要加强城市间的产业分工和技术合作，就是你怎么在一个城市群之间能够实现这种相对均衡的配置，就要建立一个产业分工的关系，就是通过合理的分工，使得不同比较，不同价值链的驱动，能够分布在相对有比较优势的区位上，形成相互的产业和技术的创新联盟。所以这个我觉得也非常重要。

第七，当然还有我们现在要绿色发展，我们需要生态保护和环境治理这些协调和联动，包括生态规划、标志、检测、执法、评估、协调体系的统一配置，比如京津冀，污染物又不分行政区的，你怎么来统一解决问题？这就显然需要打破行政边界，就是生态规划需要统一规划。包括标准，怎么能够尽可能做到一致，这些都是需要去做的。这是我说的第一个。

第二个在城市群这种主体形态下，我们怎么加快农业转移人口的市民化。我们到2020年的目标是要一个亿转移人口市民化，就是他不仅要进城还要落户，我们观察到我们户籍人口城镇化率和常住人口城市化有一个缺口，我们户籍城市化率不到或者说差不多40%，而常住人口城镇化率已经超过57%了，有17个点，这个里面的缺口大概有2.6亿的样子，我们首先要解决一亿人怎么落户。

这就涉及到改革户籍制度，尽管我们已经采取了很多措施，但是我们说还有继续改革的空间，当然对一些特大城市，我们现在还很难放开，什么原因呢？就是你只要放开可能会有更多的人涌入，就是你优质资源依然过度集中，那么能不能采取一些公开、透明的积分制来促进它逐步使外来人口能够落户。当然现在力度比较大的是实行居住证制度，就是你只要有居住证，我就给你提供相应的公共服务，未来怎么缩小居住证与户籍人口的这种基本公共服务的差距，这个就要随着经济的发展不断的创造条件。

第二，就是土地制度。我们说现在最重要的就是三块地，承包地三权分置改革，宅基地能不能扩大流转范围，农村经营性集体建设用地能不能同权同价入市，这些都在试点，这个对我们未来城市化也好，农业人口落户都有重大意义。他如果土地能够有一笔收益，他就进城就有一笔原始的资金，这个对他创业，哪怕是购房，都会有巨大的意义。

第三个，就是完善基本公共服务。怎么解决好外来人口，特别是农业转移人口比如子女就学，我们以前都是农民工学校能不能进入到公立学校的体系，这个需要财政投入的，怎么样更好的解决这个问题。还有能不能进入养老的体系，社保的体系，医疗保障的体系，等等。

第四，住房制度。“十九大”明确要建立租购并举的住房制度，租赁放能不能覆盖新市民？就是这些转移的人口，就是公租房，我说的是这种公租房能不能覆盖新市民。

还有财税体制，就是我们现在说的农业转移人口落户是要有成本的，怎么建立一个成本的合理分担机制。还有我们正在实验的转移支付、用地指标、预算类投入，能不能跟转移人口建立相挂钩的机制等等。

还有金融体制，探索适合农村发展的多元化的金融服务产品，探索土地这种承包经营权抵押、产权抵押等等这种融资渠道。

还有就是改革城镇管理体制。我想起一个故事，我有一次去美国，那个市长接待我，他跟我介绍说我这是美国第十大城市，我说你有多少人？他说97万，我说我们广东的（虎门镇）大概有90多万人，美国除了纽约，除了洛杉矶，除了芝加哥这种特大城市，其他城市规模都很有限，因为超过百万人口的城市不到十个，而我们有的镇都接近百万人口，就是说我们这种城镇管理体制确实需要改革，这些镇已经这么大程度了。但是它的公共服务受制于这个镇的等级不能扩大，所以要下放经济和社会管理权限，同时要适当放开设市的标准，这也是我们面临的课题，当然我们现在正在建设这些特色小镇，都同样面临着行政管理、投融资、公共服务等一系列改革。

所以我想“十九大”以后，我们这些改革都会相应的推进，城市群和城镇化也会更加健康的向前发展。