徐林：让劳动力自由流动是最基础的改革内涵

文/徐林 发改委城市和小城镇改革发展中心主任

中国过去40年的高速增长与市场化改革高度相关，没有人会否认。今后如何继续推进改革，从改革中寻找动力、挖掘空间，依然是一篇需要好好论述的文章。

2017年12月是文革后恢复高考40周年，2018年是官方公布的改革开放40周年，都值得好好纪念。

40年前的12月，570多万从1966年到1977年毕业的高中生（部分初中生）参加了高考，经过激烈竞争他们中的28万名考生成为恢复高考后考上大学和大专的第一批大学生。我本人也参加了这次高考，并经过高考结束了我短暂的农村知青生涯，恢复了城镇户口，开始了大学生活。

如今中国每年的高校毕业生已经接近800万，一批批大学生通过接受高等教育，走上能够发挥他们才华的不同工作岗位，为国家发展做出他们各自的贡献。在我心里，1977年是中国改革开放的起始之年，因为恢复高考这一重大改革，开启了中国放开人口流动限制、纠正人力资源这一重要生产要素错配的进程。

此后，随着对人口流动管制的日益放开，中国的农民被允许离开自己的家乡和土地，到收入更高的非农产业和城市地区去就业居住；劳动者可以更自由地在不同城市之间、不同产业之间、不同地区之间，选择更符合自己收入预期和职业兴趣的职位工作、谋生和发展；农民中具有企业家精神和能力的人才，开始自己办乡镇企业、私营企业和经营个体户；国有企业的退休技术人员开始和乡镇企业合作，国有企业职工也开始被允许退出国有企业，加入私人企业和自办私人企业从事经营；学校和研究机构的教授专家们也可以拿自己的科研成果和专利，以多种利益分享方式参与企业的发展；体制内官员也开始被允许退出加入私人企业或自己创业从事发展。

恰恰是这些对人口或人才流动管制的放松，才使得中国的劳动力这一重要的生产要素，可以按照市场规则和高效原则进行配置，真正实现市场意义的人尽其才。

这一改革的成效十分明显，是中国改革开放后持续近40年的高速增长、数亿贫困人口的脱贫，以及城乡结构、所有制结构、产业结构等经济结构的持续改善。如今，中国经济总量已经稳居世界第二，城市化率从17.9%提高到了57.4%，绝对贫困人数已经降到4000多万，民营经济占国内生产总值的比重已经超过60%，新增就业贡献已经超过80%，新增专利的贡献也超过了70%，对经济增长和创新创业的贡献不断加大。经济结构的改善对提高经济增长的质量和效率也具有积极作用。因此，放松对要素流动特别是劳动力资源流动的限制，促进要素自由流动和高效配置，是改革开放四十年中国经济高速增长的最重要的原因之一，也是亿万农民能够持续提高收入、摆脱贫困，国家逐步富裕并走向现代化的根本原因，这是最值得纪念、总结、发扬的改革内涵。

中国共产党十九大报告，做出了中国经济进入了由高速增长向高质量发展阶段的重大判断，并提出为了促进高质量发展，必须加快建设现代化经济体系，以提高质量为主攻方向，深化供给侧结构性改革，构建实体经济、科技创新、现代金融和人力资源协调发展的产业体系，建立市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制的要求。这些要求更多强调了在市场经济体制的保障下，更好发挥创新驱动和结构升级对提高经济增长质量的支撑作用，这无疑是非常正确的。

但是在更加重视创新升级的同时，我们依然不能忽视提高资源配置效率对提高经济增长效率的独特作用，因为中国通过提高要素配置效率提高增长质量的空间还非常大。中国资源要素配置不符合市场规律、要素错配的问题还相当严重，继续努力纠正资源要素错配，对提高增长质量依然具有积极作用，这也是为什么十九大报告在阐述经济体制改革时，特别强调产权保护制度和资源市场化配置的独特作用。

按照经济学教科书的理论描述，资源在充分竞争的市场环境下自由流动，出于追求更高回报的目的在不同产业间或不同地区进行配置，最终在不同部门或不同地区的边际收益将实现均等，从而实现资源配置的最优状态，也就是所谓的帕累托最佳配置，也是最有效率的配置状态。在这一状态下实现的经济增长，应该是效率和质量最高的增长。出于以上分析，按照高质量发展和平衡发展的新时代新要求，继续推进劳动力要素配置的市场化，是除创新升级等举措外不可忽视的重要举措。

首先，推进劳动力要素配置市场化，有利于促进平衡发展。中国不同产业之间、地区之间、城乡之间还存在较大的收入差距。从农业与非农产业之间劳动生产率差距看，农业与非农产业之间劳动生产率差距已经从最高时的1:7，缩小到了目前的1:4，这依然是一个十分明显的差距。而过去农业与非农产业劳动生产率差距的缩小，主要得益于农村劳动力从农业向非农产业的转移，使得农民人均经营的耕地面积有所增加，提高规模经济的水平。实际上，中国农民人均收入构成中60%为所谓的工资性收入，主要就是来自非农产业的就业收入。地区之间人均收入差距也十分明显，最富的省城乡居民人均收入是最穷的省的6倍左右，城乡居民人均收入差距虽有所缩小，但城市居民人均收入依然是农村居民人均收入的2.7倍。这些差距，是驱动劳动力要素在产业间、城乡间、地区间进行流动的主要力量。在市场机制下，只要没有人为阻碍要素自由流动的制度，一方面劳动力会寻求向收入更高的城市、地区和产业流动；另一方面，对成本敏感的企业，会选择在成本更低的城市或地区布局。这一要素自由流动机制所产生的效应，会有利于进一步改善中国的劳动力资源配置，提高配置效率，进一步提高农业的劳动生产率，缩小农业与非农产业劳动生产率差距；有利于促进产业的合理布局，缩小城乡发展差距，缩小地区发展差距。因此，我们会发现，市场机制条件下的要素自由流动，不仅能提高配置效率,还具有缩小城乡差距、区域差距和行业收入差距的功能，有利于促进更加平衡的发展，对于缓解人民群众美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，具有独特的不可忽视的功能。而中国存在于各地的限制要素自由流动的体制机制障碍，恰恰制约了市场机制这一功能的发挥，在很大程度上也降低了资源配置效率，影响增长的质量，对正在进行的脱贫事业，也具有十分不利的影响，必须努力加以改变。

其次，推进劳动力要素市场化配置，有利于缓解中国劳动力供求关系趋紧的矛盾。随着中国老龄化程度的不断提高，中国劳动力供求关系开始发生变化，从2012年开始至今，中国平均每年减少的劳动年龄人口（15-59岁）达到660万人，这一变化使得中国劳动力工资水平也迅速上涨，过去十年平均每年上涨了12%，这使得中国人口红利导致的增长动能迅速消失。年轻劳动力短缺已经在很多行业显现，我们身边的餐馆、宾馆、环卫、护理等服务岗位，劳动者的年龄正变得越来越大，年轻人面孔正变得日益稀缺。为了缓解这一问题和压力，中国“十三五”规划纲要正式提出一对夫妇可以生两个孩子的人口政策，放宽了一对夫妇只能生育一个孩子的计划生育政策，这一政策对劳动力供给的正面影响还需时日。一些劳动密集型企业特别是制造业，甚至开始实施机器人替代人力的计划。有的地方政府和企业，也在不断加大劳动力素质的改善，通过强化教育和培训，提高劳动者质量，以提升人力资本的方式弥补劳动力数量的不足。有的国家为了弥补劳动力短缺的压力，有计划地放宽移民限制，每年从别的国家吸收一定数量的移民，也是解决之道，美国、欧洲、新加坡等国家都有类似的政策和制度安排，甚至连向来比较保守的日本，也不得不放开了对移民的限制，开始有计划地引进海外劳动力。但是从提高增长潜力和质量的角度看，进一步放开对劳动力流动就业的限制，让劳动力能够更加自由稳定地流入到生产率更高的部门、收入更高的城市和地区去工作，是缓解劳动力短缺、提高劳动力配置效率的重要举措。在这方面我们到底还能做些什么呢？

1、所有城市、无论大小，都应该让那些已经在本地找到稳定工作的大学毕业生落户成为市民,让更多有稳定就业和落户意愿的农民工落户。中国每年有近800万高校毕业生进入就业市场，在中国目前人口受教育程度情况下，这批人无论如何也不应该被归为低素质劳动力。在计划经济时期，只要大学毕业生被分配工作，都能在就业所在地落户成为当地居民并享受同等福利待遇。目前，一些特大城市和超大城市，不但没有降低落户门槛，甚至还不断提高落户门槛，有的城市还规定本地企业不得招收非本地户籍的大学毕业生就业。所有这些措施实际上都降低了劳动力或人才的配置效率，是对全国统一市场制度的破坏，实际上也不利于本地企业的发展。特别是对于那些人口老龄化程度更高的大城市而言，如上海（60岁以上人口已经超过30%）、北京（60岁以上人口已经超过25%）等，如果不能有步骤地引入外地人口特别是外地年轻劳动力，不仅会对今后的养老产生不利影响，对当地经济的持续增长和城市发展，也会产生不利影响。

2、应该大力促进城乡要素进行双向流动配置。考虑到中国农业劳动生产率只相当于非农产业劳动生产率的25%左右，农民人均收入只相当于城市人均收入的35%左右，劳动力从农业和农村向非农产业和城市地区转移配置的动力依然存在，中国农民收入构成中的60%多来自所谓工资性收入，也说明了这一状况。问题是，从农业现代化和农村现代化的要求来看，如果只让留下来的农民和农村人口来推进农业和农村现代化，将会是十分漫长的过程。农业和农村现代化实际上需要城市的现代化要素，包括素质更高的劳动力、资本和技术从城市向农村地区和农业配置，知识化、职业化、技能化的农民，不能只产生于农村，也要从城市产生并流向农村。事实上，从我们的调研看，一些地区现代农业、规模化经营发展比较好，很多经营主体（实际上就是真正意义上的现代职业农民）的农业管理人员和技术人员等，大都来自城市而不是都产生于农村。要真正实现城乡之间要素市场化双向流动，还需要对农村现行承包地制度、宅基地制度等进行更深入的改革，使得城市现代化的劳动力、资本和技术等要素与农村土地要素的结合，具有更有力的产权激励和更稳定的制度保障。因此，应该允许各地在保持耕地总量特别是基本农田保护有保障、农村建设用地总量不增加的基础上，进行更加有效的农业生产要素高效组合方式的探索，加快推进农业现代化和农村现代化步伐。

3、应该提高退休年龄并允许退休人员在一定条件下继续工作。随着老龄化程度和人均预期寿命的不断提高，很多国家都将退休年龄从60岁提高到65岁，这一方面可以增加劳动力供给，另一方面还可以降低养老金支付的压力，中国也需要尽快采取类似举措。不仅如此，考虑到中国很多大学教授、科研人员、党政干部等都是经验丰富的人才，应该放宽条件允许他们在退休后继续接受有关单位和企业的聘请，继续从事工作发挥他们的才能，这也是弥补劳动力短缺的重要出路之一。中国很多退休的党政干部特别是高级干部，具有很好的格局视野、理论素养、政策经验、国际经验等，很多人退休后依然是年富力强，是企业需要且难以短期内培养出来的人才，有关部门应该放宽现行过于严格的限制，允许他们在退休后到学校、智库、企业继续发挥余热和才能，这对国家的事业、对经济高质量发展，都是有效的资源和能力，不应该被白白浪费。

通过优化要素市场化配置提高经济增长质量虽然是一个理论上容易被证明和理解的命题，在实际工作中却并不容易被理解并贯彻。很多城市政府出于自己管理的便利，往往会采取措施限制要素的自由流动甚至驱赶那些被认为不重要的要素。一些部门出于自身职责管理便利的需要，也会采取简单的办法来阻碍要素的高效配置和利用。不同城市政府和部门的不同做法，都有自己认为合理的理由。但恰恰是这些做法，点点滴滴形成涓流，侵蚀着中国作为一个大国经济和统一市场配置要素的规模经济优势和专业化分工优势，最终会导致经济效率的损失，这一损失并不容易得到地方和部门领导人以及具体领域实际工作者的认识并引起重视。在中国劳动力要素资源变得不再那么丰富后，在越来越多的城市开始进入老龄化社会后，这些阻碍要素自由流动、降低要素配置整体效率的做法，需要尽快加以纠正了，不能等到后果成为痛点后才动手，需要更多的紧迫感。