周天勇：如何松开“管制人口流动”这根绳？

本文为中央党校教授周天勇在《世纪大讲堂》上的演讲

户籍制度与人口流动

研究户籍制度对人口流动，经济发展的影响。首先看一下户籍制度的前世今生。

从1950年开始，一些人口的登记暂行管理办法，1951年城市户籍登记。但是从1951年一直到1958年，城乡之间地区之间只要是有亲戚，能找到工作，就可以从这个地方到那个地方去工作生活，他只是接收地登记一下，不会限制迁移。人口的正式管制是1958年开始的，以中华人民共和国户口登记条例为标志，它首先是界定城市户口和农村户口，或者叫农业户口和非农业户口。

但是这个户口存在一系列的问题，第一，户籍方面附着的项目，当时粮食、布匹、煤油、自行车、手表等都是要凭票凭户口来卖，计划定量分配。那么农村的户口到城市，要把粮食关系和户口一块转过来。另外还有一个问题就是教育，如果说农村户籍的话，生的孩子不能在城市里上学，户口不在当地，孩子也不能在当地上学。除此之外，像居住方面，以前房子都是分配的，如果你不是当地的户籍，那么房子就不分给你。还有就业，去申请工作，觉得你不是当地户口，就不招工等等。

改革开放1978年开始，联产承包开始，农民还是在他的田地里种庄稼。但还有一批人，比如说孩子在城里，父母在家里没人养老，那么他可以带着到城市里给他转户口，但是那时候户口都有指标，有多少个指标是规定的。

后来1987年以后，第一，农民发现他种粮食的效益不如到农村里去做工。第二，有一些工商业者，发现在当地做生意不如到北京。1988年，1989年，大量的农民从四川、河南、重庆、江西、安徽、湖南这些地方到广东，因为广东需要大量的做衣服的劳动力。

其实这是一个社会进步的现象，因为一个国家农村人口向城市人口流动、迁移、集中，也就是城市化进程，每个国家都要经过这个阶段。还有一些经济学家讲二元结构的转型。二元结构就是一是从很多人在农村，很多人在城市，到农村的人转到城市来。第二是劳动力从农村的种庄稼，越来越地流向做工业做服务业。这是一个社会的一个不可抗拒的规律。

但是1988年，1989年的时候没有这种思想，政府就下文件，叫当地要做好工作，不要让农民出来，那时候把农村还叫做盲流，说盲流出来了。

后来开始出现务工证。就是说要从村里要出去到广东东莞去打工，那么本地要开一个务工证，这是收费的。后来越来越多的收费加在务工证上，农民工收费很多，中央国务院就把务工证废除了。

之后因为这些人在城市里，他可能居住6个月以上了，或者一年回一次老家，居住了10个月。公安部门就出了临时身份证，临时身份证包括比如务工10个月以上的农民工、比如你在北京工作，但是父母退休了从外地来，一直住在这里。另外比如说工商业者，没有当地户口、还有白领，白领主要就是一些大学毕业以后，要留在当地，但是又没有户口，那么就也发临时的身份证，作为临时的居民。后来有一些地方又开始发居住证，居民证比临时居住证又近了一步，有些城市可以拿着这个居住证送孩子上学等等，但是有些城市不行。

身份证是80年代酝酿，90年代实行，2003年正式法律颁布实行的。到哪儿工作、就业、上学，开户贷款等等都要身份证。但是需要国家说有一个身份证明就可以了，不用户籍证。但是我们国家现在是户籍证还没有取消。

有些地方去办手续，还得有户口本，而且很麻烦，比如说老人要给孩子继承房子，必须得有结婚证，没结婚证不行，户口本还不行。所以我们国家，就是总理说的，你得证明，你妈是你妈这种事特别多。

户籍制度影响城市化进程

户籍制度发展到现在，已经非常不适应于我们国家的社会和经济发展，带来一系列的问题。

一是社会问题，6千万的留守儿童在农村。如果父母可以把他们的孩子带到他所务工的城市，但是政府并不提供教育服务。有的这个家长把孩子带到六七岁，又得送到他回老家去。

二是带来经济发展方面的巨大损失。计算和我们国家人均GDP水平一样的国家的城市化，他们的城市化水平达到75％，也就是说100个人有75个人生活在城市里。但是我们现在的户籍人口比例是41.2％，加上常住人口是57％。但是常住人口有大概是2.2亿人，没有当地的户籍。里边大概1亿3千8百万人是农民工，还有一些白领，以及工商业者。同时我们现在28％在干农业。比标准的这些国家，多了1亿1千多万人在做农业。为什么多了呢，就是你不让他进来。改革开放开始就放开他就进来了，但是一直挡着他，一直挡着他，他怎么样也进不来，就变成很多余的农村劳动力。

6千万留守儿童，4千万的留守妇女。这是一个严重的结构性的扭曲。上图城市化的比较，红的是和我们相近的国家和地区，蓝的是我国，相差很大。农业劳动力，我们是蓝的，人家是红的，也差很大。这种错位，导致了应该从农村出来到城市里居住，变成市民的人口没有变成市民。所以我们的农民人口多了2亿多，农民劳动力在农业里多了1亿多，而且有1亿多的错过城市化人口。

另外就是造成大量的人口流动，第一个人口流动就是钟摆式的。他过年了要回家，春节完了又要回来。还有一个就是青年出来，老年回乡，并没有成为市民。为什么没有成为市民？地卖不掉，也不让卖。征地补偿很少，拿着这个钱也买不了城里的房子。同时，农村户籍在城工作顶多给一个居民证。房子不能买，孩子不能上学，车也不能买。干不动了就打道回府。这就是人口大量的钟摆式地每年流动，但是最后青出老回。

形成这些，其实造成经济巨大的损失。比如说在这个城市里变成居民，那么和居民的消费水平一样，但是你不让他变成居民，那么多的人，他应该变成居民，但是没有变成居民，所以他的消费就塌陷了。2016年，塌陷的消费规模达到3万1千亿，高达全年社会零售消费者的9％。另外就是人均GDP的塌陷。本来这些人应当在城市里，按照人均GDP他有多少，但是这些人没在城市里，造成人均GDP的塌陷大概10万亿，占这个2016年GDP的14.2％。

美国有一个经济学家研究一个国家在他的某一个阶段的发展中，人口流动引起的经济增长大概要占到1／4。比如说美国，19世纪前30年经济增长率的1／4来自于人口流动。

户籍制度如何适应经济发展

实际上我们一直在推进户籍制度改革，但是困难很大。第一，教育经费是按照户籍人口预算和拨款的。那么他从外边来了100万孩子，这个100万孩子没有预算，没有拨款财政，这个钱谁出？

第二，就是就业，以滴滴车为例，北京、上海、武汉、杭州这样特大型的城市，它对这种滴滴的需求是最大的地方。最大需求的地方，你开车不行。回到县城，5分钟就到上班的地方，没有那么大需求。非常不公平，为了保护当地出租公司的利益不受影响不让外地人从事这方面的就业。另外就是某些城市的户籍放开，设了很多条件，一年就没几个人符合这些条件。

但是，不改革绝对不行。不改革，第一我们的经济会进一步萎缩收缩下行，没有动力。我们土地不放开，资金不到农村去，我们人口流动不放开，经济就不能增长。我们现在在中央和国务院说把经济下行扭转为中高速度的经济增长，这就要求户籍改革，放开人口的流动和迁移。

另外我们要禁止一些大城市，设置过高的市民化的门槛。严禁将学历职称无犯罪记录等等作为到其他地方居住就业的前置条件，或者户籍的前置条件。

还有就是要清理各个方面，各个部门和户籍挂钩的这些，比如说公安机关，买车那个地方说你买车必须得有户口本挂钩；要生第二胎，户籍得是本地户籍；孩子要上学得拿户口本等等，很多事项和这个户籍挂钩，要取消掉要剥离掉，户籍就是户籍。

另外就是中央财政和地方财政，要支付户籍改革的成本。第一，支付义务教育的成本。我们国家的农民其实为国家做了非常多的贡献。但是政府连他们的孩子教育这点钱都不拿，都不让他孩子和父母团聚，是不对的。

第二，要支付居住方面的一定的成本，以后一些农民工务工人员多的城市，不仅要给城里的人建设廉租房，给农民也要建设和分配廉租房。因为一，我们从农民拿了很多的土地，也没有按照同等的价格进行补偿。二，就是我们把房价弄得太高了，北京一般的职工一辈子都买不了一套房子，别说农民工人。另外，对白领、工商业者等在住房上也要放开。能不能让很多人都能住有居所？这反映了社会的良心。

习近平主席，在省部级班的一个讲话中提到，我们这个社会，应当有一定美好的梦想，就是中国梦，每一个人都怀着一种希望、期盼去工作，去创业，社会充满了活力，这个社会才能安宁，社会才能更加平等更加公平。