为未来栋梁之才供应居所——深圳城中村更新的鲜活经验

为未来的栋梁之才供应居所——深圳城中村更新的鲜活经验

深圳水围村农民房改建的人才公寓

作者：张惠强（国家发改委城市和小城镇改革发展中心）

黄跃（国开金融有限责任公司）

感谢周其仁教授在调研和写作过程中为本文提供的悉心指导，依惯例，文责由作者自负。  

本文原载于《中国改革》2018年第2期

一、不断上冲的房价与难解的人才居住保障困境

房地产与实体经济之间的严重失衡，是当前国民经济运行中的主要问题之一。

“政府一次性垄断供地——房地产商开发即售”模式是造成上述失衡的重要推手，它在短期内动员了大量资金，且对政府和开发商等利益相关方来讲回报不菲。反观实体经济，那些朝向更高质量发展和亟需加快创新供给的产业领域，其融资成本和人才居住成本却不断攀升。企业招不来人才、城市聚不了人，就谈不上产业转型升级和经济新旧动能转换。

对于经济活力和竞争力主要依赖于集聚效应的超大城市和特大城市，城市空间资源配置跟不上实体经济升级的空间需求变化的矛盾尤为突出。

必须指出，由于实体经济发展得更好、人们收入更高所带来的地价房价逐步上涨，是符合经济规律的。因为随着产业持续创新升级，人均产值与人均收入会不断提升，后者倒过来会带动房价和地价稳步上升。然而，作为不断抢占科技创新制高点的深圳市，却深受房价、地价过快上涨而逐渐侵蚀实体经济发展潜力之痛。华为总裁任正非曾公开表示，高成本（主要来自居住成本）最终会摧毁一个企业乃至一座城市的竞争力。

幸运的是，深圳还有千余条城中村——这里的农民房为大量外来人口提供了低廉、便利的落脚之地。2015年以来，深圳为弥补人才“短缺之课”，大力吸引各类人才，将纯学历型人才落户门槛放宽至大专及以上，并不设数量规模上限；同时，为长期在深稳定就业和居住的非户籍人口，开辟积分落户通道。

近年来，年均数以十万计的大学生及更高学历的人口纷纷涌入深圳，据统计，2016年深圳市常住人口增长53万人，其中户籍人口增长50万，增幅达到14%；2017年全市常住人口增长62万人，其中大部分是新增户籍人口。

在深圳市迈向国际科技、产业创新中心的过程中，大量高素质、国际化人才聚集的趋势还将持续。作为一个总面积不到2000平方公里且边界被严格锁定的超大城市，深圳现有的城市空间，不论从绝对规模数量还是从居住品质上看，供不应求的挑战日益紧迫。

如何避免陷入房地产独大、创新力衰竭的“香港陷阱”？深圳已对此现实挑战作出积极回应。“十三五”期间，全市计划新增筹建人才住房和保障性住房40万套，总建筑面积约2600万平方米；同时，成立注册资本为1000亿元的人才安居集团，负责市人才住房的建设、投融资及运营管理等。

然而，深圳市的空间开发强度早已逼近极限，就连保障产业发展都成为了大难题，更别说提供人才居住所需的土地；此外，前几年推行的城市更新改造的周期又相当漫长，短时间内能够供应的优质人才居住空间实在是杯水车薪。

将多达4亿平方米的农民房、村集体自建物业、闲置厂房和工厂宿舍中拿出一部分来，通过综合整治、功能转换、结构完善等手段，将符合安全、建筑质量、消防、卫生等条件的住房向市场统一租赁经营、规范管理，是一条务实可选的应对之策。

此举是引导各方力量参与盘活城市存量空间，逐步改变“销售一条腿很长、租赁一条腿很短”的局面，“建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”的生动实践，更好地为各类人群提供落脚深圳的“第一站”，缓解房地产与实体经济失衡，避免高房价损害城市和产业竞争力。

二、城中村长出的人才公寓

调查发现，各类市场主体对于人口结构变动与居住供给体系之间的矛盾其实早有感知，并从2015年开始就开始陆续作出响应。

来源多样的企业，按照先易后难的顺序，切入集体厂房、员工宿舍和独栋散租的农民房，在对居住空间进行更新改造的同时，提升软性服务，抓住国际国内人才的痛点，打造公共空间、营造公共活动。

在这场人才居住空间保卫战中，深圳市政府及相关部门也在规划引导、提供合法化制度供给方面发挥了重要的作用，采取了大量积极而有针对性的措施。在政府、村集体和市场主体的共同努力下，最终形成了丰富多样、管用有效的实践经验。

（一）市场主体已对品质租赁需求作出积极响应

不论是高企的房价还是低品质的居住环境，均难以满足各类人才的居住需求，由此形成的“痛点”，在政府正式部署有关动作之前，其实早已被各类市场主体所捕捉。

起家于上海的“魔方公寓”是一家专注于租赁业务的轻资产运营公司，2015年以来在深圳已开设20余家分店，大多位于地铁站点周边。

上市公司世联行旗下设立的“红璞公寓”品牌，目前已经在全国29个城市落地，签约房源超过11万间，开业运营4万余间。

知名房地产开发商万科集团凭借多年深耕市场的优势，打造“泊寓”品牌，目前已在全国24个城市布局近200家门店。

作为创新企业生态圈的开发及运营商，天安数码城在全国投资运营的十几个园区中自持租赁物业也已达数万平方米。

2017年底，深圳市属国企深业集团积极响应政府号召，宣布公司进军长租公寓领域，并落地实施的第一个项目——福田水围柠盟人才公寓（简称“深业水围项目”）。

（二）从低效和闲置的存量物业入手

上述市场主体运营的物业既有国有建设用地上的商品房，也有村集体或农民自建房，还有改造后的工业厂房及宿舍，产权主体复杂多样。

我们的调研聚焦于村集体及村民手中的物业，市场主体承租这类资产做公寓，首先得通过农民、村集体这一关。最快进入市场供应的人才公寓，有很大的比例来自原有废弃集体工业厂房和员工宿舍。这类物业产权主体单一，谈判和改造成本较低。囿于政府对于“工改商住”日益谨慎，这类业务随后受到不少限制。

与此同时，靠近就业旺区、位置较好、产权分立的农民房也陆续开始进入公寓租赁市场。这些农民房原本已经在出租，要改造成集中式公寓，前期谈判、缔约成本相对较高，深业水围项目由村集体介入清租收房经过长达两年才完成。因此，介入承租的多为万科、深业等资金实力较为雄厚的企业。

实践中，为了降低统一收房和更新改造成本，万科的经验是，“谈妥一栋、改造一栋”，不刻意追求成片改造，让主动应约的人先纳入改造，等先加入者真赚到钱了，当初犹豫的农民就会主动找上门来委托改造。

（三）以提高承租体验为导向的更新改造

调研发现，与分散、自发的农民出租房相比，专业运营机构在硬件设计和改造过程中，更加注重依据新租客需求提升承租品质。

这些改造分为两大类，一类是基础设施完善和结构调整，比如水、电、燃气、网络光纤、电梯等，深业水围项目和万科龙岗岗头村新围仔项目均做了这些工程；

另一类涉及公共空间建设，深业水围项目在第5层和第7层搭建了空中连廊，同时还打造了名为“青年之家”的公共空间，里头有联合厨房、公共餐厅、讨论室、健身设施以及桌式足球等娱乐设施。万科泊寓的“寓姐”介绍，80%的城中村火灾因房内做饭而起，所以泊寓统一设置了公共厨房以降低火灾概率。

从改造后的效果看，这些公寓的装修很时尚，风格简约明快，类似快捷酒店，但在服务管理方面更有生活气息。上述改造工程，需要花费不少成本。作为样板的深业水围项目，从动工到拧包入住的成本约2600元/平方米，万科泊寓的项目大多在2000—2500元，这类成本更多花在了基础设施完善和结构调整上。不改动结构的普通装修，成本则相对较低，在1200—1800元之间。

（四）公共空间治理与公共活动营造

早期的农民工只要给个便宜的落脚之地就好，甚至只需要一个床位。现在新来的年轻一代租客，可不仅仅满足于干净整洁和时尚，他们既想拥有独立私密的个人居住空间，又渴望在多元化的社交平台上结交朋友并融入群体。因此高质量的居住空间，还需要良好的治理秩序和富有活力的、能够充分调动租客参与热情的公共活动。

在尊重租客生活独立性方面，华南城附近的青年公寓规定，租客晚上回家超过11点回家不能大声打电话，不接受夜场工作人员入住。此外，还制定了厨房公约，对餐具使用、厨台打扫、橱柜清洁等作出明确规定，每一层楼道里都贴着禁止乱丢垃圾、禁止高空抛物、禁止宠物、随手关门等行为准则，管理服务人员对此进行监督。

在满足租客个性化需求方面也有很多创意，万科泊寓专门设立“寓姐”岗位，为租客提供代收快递等暖心服务，每天关注租客微信群提出的需求并尽力满足。深圳夏天常有雷阵雨，青年公寓管家经常帮助在外的租客收拾晾晒的衣物。

在满足社交活动需求方面，魔方公寓提出“独联派”生活方式，即“爱独立，也爱联合”，通过APP整合对接各种互联网服务资源，方便租客独立生活，同时又经常频繁地组织租客参与公共活动。公寓管家从租金中拿出部分钱邀请租客参与集体活动，比如每个月搞吃饭办联谊，中秋节、元宵节组织租客拼贴微景观，圣诞节做装饰物，天气冷的时候凑起来拼火锅。

（五）高质量公寓吸引大量都市青年租住

装修精致、治理良好、服务周到的公寓，是由什么样的人群承租？目前精装修改造的公寓大多位于地铁站点周边，通勤较为便利，深受刚参加工作的青年人群青睐。

深业水围项目面向在福田中心区就业的现代服务业人才；万科龙岗岗头村新围仔社区项目位于华为总部周边，主要服务在华为工作的年轻人；魔方公寓佳业路店、凤安路店则主要针对在华南城上班的年轻人。

其中，我们在凤安路店的魔方公寓了解到，租住一年以上的租客包括一位在华南城上班、1991年出生的女研究生，一位开物流公司的老板，一位香港商人，一位在警务室工作的警察。

万科泊寓在宝安福永的分店则主要面向大空港区域的工作人员，从事现代物流业的租客比较多，其中还有日本人和韩国人。公寓的管理服务人员介绍，这些人收入相对较高，作息很规律，对公寓提供的软硬服务都还算满意。

（六）灵活多样的租赁合约设计

调研中走访的公寓，都有规范且灵活的租赁合约设计。对于公寓运营机构来说，需要签订两类租赁合约，一类是面向村集体或农民，一类是面向租客。前者的租期一般在10—15年，租金方面，有的是一年涨一次，有的是两三年涨一次。万科泊寓与宝安区某社区集体承租两栋工业园区宿舍，租金分别为38.6元/平方米·月和41.5元/平方米·月，在前9年租期内，每年租金增长5%，9年后重新再谈。

公寓给租客提供的租期短则一个月、三个月，长则半年到一年，租金水平与公寓位置高度相关，万科泊寓宝安区某店的单间（十几平方米）最低1600元，一室一厅（30平方米左右）1900元，两室一厅（40多平方米）2300元。深业水围项目由于纳入人才公寓范围，区政府补贴一半租金，以150元/平方米的价格从深业集团取得整体租用权，再以75元/平方米向有需求的企业出租，这个水平比周边同面积的农民房低30%左右。

值得注意的是，如果租客在租期内由于工作变动等原因需要退租，可以选择在同一品牌的其他门店租住，只需支付一定的换房手续费即可。“可携带的租约”降低了人才在城市流动的居住成本，这是普通酒店提供不了的服务。

调查显示，公寓虽然租金较高（万科泊寓福永店、魔方公寓佳业路店的租金都比周边同面积农民房租金高出一倍），但需求却很旺盛，我们实地看的几家公寓出租率保持在90%以上。

（七）政府创新监管方式积极响应市场自发行为

对政府及相关部门来讲，由专业机构运营的公寓是一种新生事物，采取什么态度、制定什么政策，对行业发展影响甚大。面对合理但可能处于“灰色”地带的新生事物，深圳市并未持消极否定态度，而是采取了多种引导措施积极培育住房租赁市场。

首先，务实地把城中村不合规不合法的建筑与合法的市场租赁关系区分开来，并在这个前提下，引导各方共同摸索问题的解决方案，探索行为的合理边界。作为创新之城的深圳市明白，如果动不动就对城中村里长出的人才公寓扣上违法的帽子或一拆了之，应对的合理需求变化而催生的创新之路就不可能走远。

第二，提出健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系，从培育住房租赁市场供应主体、加大公共租赁住房供应与管理以及相关税费优惠等方面出台明确措施。导向明确的政策措施释放出积极的信号，给市场主体吃下定心丸，为形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁制度体系奠定了厚实的基础。

第三，跳开传统的“合法—违法”的监管思路，积极解决公寓与现行建筑、消防标准不相符的问题，将更新改造后的公寓纳入专业部门管理范围，公安消防、住房建设等部门对城中村更新治理提供技术指导，梳理制定城中村质量检测和消防验收（或备案）的标准和流程，在最大限度降低风险隐患的同时，时刻关注并督促租赁运营机构改善服务。

第四，安排专项补贴资金，用于支持对城中村房屋进行改建装修、对社区进行综合整治和环境提升。深业水围项目在实施过程中，区政府一次性给予村集体股份公司3000万元补贴，专项支持物业外立面整治和功能完善。对于纳入人才公寓范围的项目，还在租金上予以补贴支持。

第五，将原农村集体经济组织的物业租赁业务集中统一到深圳联合产权交易所交易，在全市范围内公开规范流转集体资产，不仅避免集体资产流失，也提高了租金水平。我们走访宝安区某股份公司负责人介绍，联交所上市交易的价格一般比私下流转高20%以上。

三、赋予新生事物更多生长空间

从调研掌握的大致情况看，各方主体认为长租公寓值得尝试，如果搞得好可以达成共赢。

对于迫切吸引国际国内人才的政府而言，为不断汇聚而来的人才提供居住保障有了重要来源支撑；对于新到深圳的人才来说，在买房之前有了更加丰富多样的品质居住空间选择；村集体则收获了更加整洁完善的设施和配套，以及更富有活力的租客人群，有利于集体经济更好发展；村民拿到了更加有保障的稳定租金；市场机构则为继续分享发展红利埋下了新的战略切入点。

当然，部分机构和主体对盘活城中村发展长租公寓也还有不少疑虑和担心，对此我们的总体看法是，改革总是在解决一个又一个问题中前进，新事物总是在应对各种困境中成长，不必为问题和困难的出现烦恼，积极应对、保持开放进取的心态非常重要。

（一）不要一听到租价提升，就担心会给产业发展带来负面影响

经过投入大量资金进行更新改造再出租的公寓，租金比周边同等规模、户型的物业明显要高，这会不会刺激租金进一步上涨并给产业发展带来负面影响？要回答这个问题，首先需要看公寓的出租率。

在我们随机走访的几个门店，管理服务人员均表示出租率基本维持在90%以上。位于腾讯总部附近的魔方公寓学府路店，平均租金为4500元/月，朝向较好、30平方米的一居室租金6000元/月，这与周边的商品房租金基本持平，但却是供不应求。

位于龙岗区平湖街道的某青年公寓一共179套房间，我们走访时仅剩下11套，这还是因为接近年底，人们陆续回家导致的结果，平时空房间也就是5-8间。承租率高是租客用脚投票的结果，表明这种产品满足了租客的需求。

第二，抑制供给对不断增长的需求做反应，才是刺激租金上涨的重要推手。譬如，政府垄断住房供应，并以各种理由禁止各类主体动员资源满足日益汇聚的需求；政府对从市场冒出来的新动作这里卡一道、那里也不准，大家拱来拱去，最后还是被制度这堵墙泯灭了热情。

更可怕的是，在供给被严格控制的状态下，如果政府还管不住货币这个闸门，手持大量货币的主体将更加疯狂地追涨杀跌，并进一步推升房价和地价。

（二）不要因为起点不完美，就彻底捆住手脚并放弃勇往前行的努力

一种观点认为，绝大部分城中村房屋属于“法外建筑”，允许并鼓励多元化的市场主体介入运营，等于承认了这些物业的合法性，将会产生极大的社会不公。事实上，城中村房屋对外出租，从深圳特区设立开始就已普遍存在，正是城中村提供大规模、低租金、小户型居住空间，降低了成千上万外来人口的居住成本，间接降低了产业和城市发展成本。

当前，随着产业升级，城中村房屋并不完全符合新增外来人口需求，部分环境配套较差的农民房和厂房甚至出现空置，深业水围项目的35栋统建楼地处全村最好的位置，但改造前的租金却在全村对外出租物业中处于最低水平。在“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境下，搁置产权争议，基于合法的租赁关系，引导各方力量盘活城中村物业，才是真真正正地面对困难、解决问题。

相反，忽视城中村的大量存在和重大现实贡献的这一事实，坚持“产权不合法”就不承认与此相关的任何行为的合法性，只想把大家都管得老老实实，社会的进步和活力将从何而来？

事实上，政府做出的哪怕是一丁点儿正面的动作，都是在给原来那些合理但不合“当下之法”的经济活动增添信心，鼓励、默许、允许、纳入监管这些实实在在的动作，比一万句口号更能推动解决问题，有助于让来源多样的社会资本愿意投入更大量的资金、谋划更长远的财务模式。

（三）不要因为盈利模式尚不清晰，就急于给未来的无限发展可能给出结论

我们走访的各家机构均明确表示，目前长租公寓的盈利模式还不清晰，大家都还在努力摸索之中。很多人因此而担心，这样“烧钱”其实是浪费资源，难以持续。我们看法是：

首先，市场经济最大的特点正是不确定性，大家都在竭尽所能猜测市场需求的变化，既然是猜当然有可能错，自己买单就是了，政府应当为各种服务模式的创新敞开空间。

其次，在运营长租公寓过程中，逐步做大规模并利用互联网、大数据等新技术手段延长服务链条，有可能开辟新的回利渠道。日本房屋租赁管理数量排名第一的大东建托（DK SELECT）管理住宅近100万套，租赁增值服务收入部分占其利润的30%-50%。

第三，政府需要算大账、算长账。没有人、没有人才，何来产业？政府出资增加规范化、高品质的公寓供给，降低青年创新创业人才生活成本，相当于投资人力资本，在未来全国人口形势日趋严峻的情形下，重视人口、投资人才、集聚人气，就是投资未来，就是占领未来发展制高点。

（四）不要过于担心工改可能挤压产业发展空间，就一刀切地放大问题并不断强化制度刚性

调研了解到，政府部门担心产业发展空间受到挤压，进而影响技术创新和产业发展，所以叫停了一批“工改”项目。这样的担心表明政府是有远见的，特别是考虑到“产业空心化”的影响。我们的回应如下：

首先，深圳市工业用地规模占比偏高。据统计，深圳市工业用地超过300平方公里，占建成区总面积的比重超过35%，而深圳亟需通过用途转换，满足与升级产业相关的空间需求，保障新进人才安居乐业。

其次，深圳市的存量建设用地使用效率并不高。根据2009年深圳市工业区基础信息普查结果，全市空置厂房面积达到877万平方米，具备拆除重建条件的旧工业区近72.1平方公里，村股份公司下辖的工业园粗放低效利用现象更为严重。

第三，兼顾化解政府担心和满足市场需求的办法也是有的。譬如，可以按照“产城融合”的思路，先把闲置的部分厂房用作公寓解决居住问题和配套问题，同时又升级一部分产业空间解决就业问题。

四、高品质长租市场呼唤有效的制度供给

（一）努力将房价持续快速上涨的预期和群众的焦虑降下来

大城市房价过快上涨，对全社会资源配置构成重要影响，大量信贷资金注入房地产业，提升了实体部门的资金使用成本；实体企业无意创新和市场深耕，更愿意投资短期内回报更高的房地产。更重要的是，房价过快上涨引发了普遍的社会焦虑，进而让“各司其职、各尽其责”的社会分工体系受到冲击，安心工作的机会成本陡然上升。当前，必须尽力扭转此种局面、刹住这股力量，着力防止房地产及相关利益集团绑架政府部门（特别是金融部门），尽快以鲜活的实践引导形成“租房也可以安居乐居”的社会预期，让更多年轻人将有限精力投入到工作中去。

（二）将注意力集中于大力提升居住服务品质

近年来，我国房地产开发建设水平有了很大程度的提高，但居民入住之后的管理服务却差强人意。随着九零后陆续进入职场，他们对居住生活品质的要求更高、更具个性。目前的房地产调控更多盯住房价这个指标，而对于房地产商等市场主体投入专业化居住运营、物业管理服务等缺乏有针对性的政策引导。中央提出“租售并举”之后，大型房地产商纷纷进入住房租赁行业，要加快建立相应的市场竞争机制，防止落入只注重“抢占地盘”而不管运营服务质量的境地。

（三）鼓励各方务实寻找政府与市场在面对新事物时的合理行为边界

作为应对市场需求变化而产生的新生事物，在经济社会领域比比皆是。传统上看，监管部门对此要么图痛快坚决打压不容其成长，要么装成鸵鸟完全视而不见。随着大城市人口不断聚集，这两种治理策略带来的负面效应日益严重。

对于像“不同的市场运营机构一次性承租农民房”这类符合城市发展规律的做法，要建立起更具包容性的监管策略，把做对的事情尽快做出量，让社会各界的讨论和认识建立在更加清晰多样的实践图景上，而不只是停留在简单的是非对错判断和追求造新词上。

（四）关于完善制度供给方面的几点建议

一是尽快规范税收征缴方式并大力减税，对于长租公寓所征收的税率，从3%到11%不等，建议加快落实国务院关于住房租赁市场税收优惠政策，督促各地统一规范征税对象促进公平竞争，鼓励各地结合实际按照应减尽减的原则降低税率，形成合理的政策导向。

二是引导各地尽快明确公寓改造相关工程建设的消防技术标准、消防安全评价和消防监督管理办法，落实主体责任，为各类市场主体按要求改造完成后出具合法的质量、消防验收备案证明。

三是加大金融产品创新供给，鼓励金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，向住房租赁企业提供房地产信托投资基金(REITs)等金融产品，鼓励保险资金、债券等金融产品进入住房租赁市场，为公寓类产品提供相匹配的长周期、低成本的金融产品。

四是鼓励发展住房租赁运营服务混合所有制企业，充分发挥国有企事业单位和市场化轻资产运营服务机构的主体比较优势，提高提高租赁房屋运营的专业化服务水平。

五是积极利用互联网、大数据手段提升治理服务水平，引入专业机构开发租赁住房大数据系统，为专业化运营服务机构延伸服务链条、创新服务模式提供支撑。加快建立住房租赁市场主体信用记录，并将其纳入全国信用信息共享平台，联合惩戒严重失信主体实施。