破解少数民族地区深度贫困难题

原标题：破解少数民族地区深度贫困难题

在精准扶贫战略的指导下，脱贫攻坚成绩显著，剩余的贫困人口成为最难啃的“硬骨头”。尽管我国对少数民族地区进行了大量的投入和政策倾斜，但从分布上来看，民族地区仍处于我国深度贫困的集中地带。根据中央民族大学发布的《中国少数民族地区扶贫进展报告(2017)》显示，截止到2016年底，中国民族八省(区)共有农村贫困人口1411万人，占全国农村贫困人口的32.5%，113个少数民族县属于深度贫困县。习近平总书记曾指出：全面小康,决不让一个少数民族掉队。脱贫攻坚后期，如何针对少数民族地区贫困人口特征，分析深度贫困的深层次原因，找准脱贫攻坚的发力点，破解部分少数民族地区深度贫困的难题，成为当前脱贫攻坚的主攻方向，民族地区成为深度贫困攻坚战的主战场。民族地区深度贫困呈现5个特点李晓是四川省农科院农业信息与农村经济研究所所长，对云贵川藏少数民族地区做过长期的农业调研，尤其熟悉四川省甘孜州、阿坝州羌藏区及大小凉山州等少数民族贫困区。她向《经济》记者介绍，少数民族地区深度贫困呈现5个特点：一是“颜值高，价值低”，贫困发生率高。少数民族深度贫困村大都远离市区和主干道，基本没通高速公路，经济发展受限，贫困发生率高。2017年底，深度贫困民族地区的贫困发生率均超过了18%，其中怒江州的贫困发生率更是高达38%，而全国平均的贫困发生率已经降到了3.1%。但这些地区的优势是生态环境很好，这就是所谓的“颜值高，价值低”。二是资源丰富，却细碎分散。西南少数民族深度贫困地区大都位于高山密林，中药材、食用菌、虫草等农林作物，矿山、水资源、动植物资源都非常丰富，但资源在空间上分散细碎，常见“斗笠田”和“蛙跳田”，连片开发难度大，成本很高。李晓曾经带队去过一个边远的少数民族贫困山区，一个村走下来花了5天时间。三是基础建设需求与建设成本高的矛盾突出。山区的基础建设成本显著高于平原丘陵地区，而且地质灾害频发，山体滑坡塌方、泥石流、地震使基础设施损毁率很高。凉山腹地一些社区处于高山峡谷之中，海拔很高，无路可修，只能通过政府帮助修建的钢梯攀岩出入。四川彝族同胞人口众多，他们主要居住在“二半山区”（半山腰），海拔在1000多米，很多作物无法种植，交通不便，脱贫更难。四是发展要素稀缺，人才、技术、资金流失严重。随着美丽乡村、城乡统筹等政策的落地，有些工商资本开始向农村转移，但投资需要利润，不见效资本就会外流。人才、技术、资金等发展要素的外流与需求的差距仍在扩大。五是脱贫脆弱性高，返贫风险高。随着精准扶贫战略的推进，一些贫困群体和地区开始“脱贫摘帽”。但脱贫人口仍处于贫困线边缘，其可持续生计得不到保障。尤其是深度贫困民族地区的脱贫人口，面临的自然风险和市场风险均较高，风险管理手段少，应对风险能力差，返贫风险高。

人、财、物特殊的条件限制中央民族大学经济学院近两年承担着“少数民族地区扶贫进展报告”的课题，对少数民族地区的贫困问题做了深入的研究与分析。中央民族大学经济学院院长张丽君向《经济》记者表示，脱贫攻坚后期，在人、财、物上，深度贫困民族地区扶贫还面临着一些特殊的条件限制。第一，“资源变资产”受到限制。深度贫困民族地区大部分属于水源涵养区、限制开发区、生态脆弱区，在生态价值核算和生态补偿体系不完善情况下，“资源变资产”受到限制或者成本很高。第二，扶贫资金的使用效率受到限制。深度贫困民族地区一般居住在山高沟深的山区，基础设施落后，脱贫成本极高。如在平原或丘陵地区，易地扶贫搬迁项目投入的每人6万元基本能够满足贫困户房屋基本建设需求，但在深度贫困民族地区，集中安置地的平整和相关基础设施建设，就需要花费易地扶贫搬迁项目投入的大部分资金，地区的建房成本也较高。第三，基层扶贫队伍的服务能力受到限制。一方面，由于地理区位、基础设施的影响，扶贫干部在单位投入和单位时间内服务贫困户的效率远远低于平原丘陵地区；另一方面，由于民族语言、习俗等的影响，扶贫干部与贫困户沟通频次和效果均受到影响。此外，张丽君表示，深度贫困地区还存在三类特殊成员需要关注，即直过民族贫困人群，人口较少民族（指人口低于30万人以下的民族）贫困人群，以及贫困边民。例如云南有9个直过民族，我国有28个人口较少民族，111个陆地边境民族自治地区（旗、市、市辖区）、58个边境团场。对于这些特殊的贫困群体，在精准扶贫过程中需要采取专门的、有针对性的差异化扶贫手段。

文化差异成为深度贫困的主要根源之一在张丽君看来，脱贫不光是经济因素，除了要素、资源和环境禀赋稀缺等一般性贫困成因之外，少数民族地区贫困还有一个特殊的成因——文化差异。张丽君说：“文化差异不等同于文化落后。民族地区攻坚难度大，难就难在一些民族与外界接触少，对外开放程度低，特有的文化、习俗和认知会影响脱贫心理。某些特有的文化认知让他们认为自己并不贫困，所以并不会主动采取任何措施改变其现状，对外界给予的扶贫项目反应也不积极，表现为内生动力不足。这些现象表面上反映了贫困户内生动力不足，深层次原因则是文化差异。随着精准扶贫措施的进一步推进，文化差异逐渐成为民族地区剩余贫困人口仍处于深度贫困状态的根源。”暑假期间，张丽君去青海格尔木，对从玉树搬迁来的少数民族居住的某个社区进行调研时发现，原本吃惯了酥油茶、糌粑、吃自己宰杀的牛羊肉、逐草游牧的藏民，搬到相对集中的社区后很不习惯，他们吃不惯汉族餐，对吃肉、用电、用水都要花钱，感觉有些不可思议，社区里还缺少举行民族信仰的活动场所。有些年龄大些的藏民适应不了，把房子空着又回到草原。一些牧民得到补偿款后，不会想到要去投资，做理财，而是用于抽烟、喝酒等娱乐消费，导致生活水平下降以及缺乏足够的资金从事农业生产。张丽君说：“他们缺少现代的经营意识，而金融是最能够体现现代性的一种方式。”而李晓也将这种原因表述为多种社会因素造成的贫困，例如一些少数民族是从奴隶社会跨越千年过渡到社会主义社会，整体劳动力素质偏低，生产力、劳动力、生产生活习惯都是原始的状态，有些生活在西藏等地的珞巴族人还处于刀耕火种的时期。中国农业大学教授、国务院扶贫领导小组专家委员会委员李小云向《经济》记者表示，根据在云南西双版纳傣族自治州勐腊县开展几年的扶贫工作实践，结合国际上的一些脱贫经验认为，距离现代性伦理的远近程度与脱贫难易程度紧密相关。世界上那些经济发达国家的人民，在观念上更加接近现代性。越远离现代性伦理的人群，越有可能成为最难脱贫、最后脱贫的群体。他将“节俭勤劳”“精打细算”等归结为现代性观念的重要内容。而他所接触的那些“远离现代性伦理”民族地区的贫困人群，或多或少对这些现代性观念有着排斥心理。加快推进民族地区现代化建设进程教育虽然是解决文化差异的重要手段和长久之计，但绝非唯一手段。处于深度贫困的民族地区，大多由于距离现代文明较远、可得性较差，贫困代际传递较严重。因此，张丽君认为，在治理深度贫困时，需要加强综合治理，在进行大规模投资、大力推行市场机制、推广现代科技和现代化服务、宣传现代文明和先进文化成果等的同时，也必须使用一些超常规手段，用以全面提高该地区的基础设施、公共服务设施和社会化水平，真正让广大少数民族群众真切看到且享受到现代性带来的好处。宣扬中华民族传统美德，引导其自觉承担家庭责任，树立良好家风，强化家庭成员赡养、扶养老年人的责任意识，促进家庭老少各顺，激发脱贫内生动力。此外，需要在少数民族地区发展金融市场，提升贫困人口对资本和市场的认知程度、强化金融意识。李小云向《经济》记者表示，对于少数民族的这些贫困人口脱贫，重要的不在于提升多大收入，而在于提高这些人群和地区的现代化程度。产业扶贫要因地制宜部分民族贫困地区在精准施策的过程中，重视住房、交通电力、公共服务基础设施建设等“看得见”“容易出成绩”的脱贫工程，相对轻视脱贫产业发展，相当多的扶贫资源都投入到前者，而发展产业，以产业发展带动贫困户才是民族贫困地区摆脱贫困的根本措施。政府虽然在实施产业扶贫中并非是市场的合格主体，干部也不具备应对市场竞争所需要的知识和技能，但政府依旧可以发挥公信力强、交易成本低的优势，在采购、交易、销售环节，推进产业扶贫。农业产业是李晓所在的农科院研究的主要方向。她认为，先要加大农业基础设施建设，包括道路、田间工程、水利电力、清洁能源等，二要因地制宜，促进一二、一三产业融合发展。例如大家喜欢去的318国道，能够欣赏到景色各异的自然风光，不同的民族风情，国道沿途适合发展农家乐、牧区乐、藏家乐等旅游产业，同时重视旅游产品加工，把品牌做好。李晓曾带队考察，对雅安市汉源县的农业产业扶贫发展规划提出建议。汉源县生活着汉、藏、蒙、回等17个民族，这里是水利移民重点县、5·12地震的重灾县，又位于茶马古道上。光照条件好，山川秀美，民族人文色彩浓厚。花海果香，一年四季水果不断，而且由于生态环境好，水果品质很高。根据这些优势，李晓提出建立农业景区的建议，“让景观生态化，生态效益化”，搞乡村旅游，云雾多的地方盛产茶叶，可以延伸茶产业链，建立加工、物流、储藏，同时举办展博览等扩大知名度，用第三产业带动第一产业的转型升级。同时，与科研院所合作，加强农业科技支撑，吸引返乡农民工和社会资本，生产和加工特色经济水果，打造“阳光汉源”品牌。“现在，汉源的名气越来越大了。有了人气，自然会带来资金的流动。一到冬天，很多人去汉源过春节，有吃、有住、有看、有玩，旅游高峰时，路都开始堵了。”李晓笑着告诉记者。增加扶贫力量、公共服务和生态补偿支持针对前面提到的少数民族存在的特殊贫困原因。张丽君表示，要在扶贫力量、公共服务和生态补偿方面给予更多支持。首先，对扶贫干部队伍进行结构性调整。在确保扶贫效率基础上，将稳定脱贫地区的扶贫干部队伍（大学生村官、志愿者等），适当转移到深度贫困民族地区中，加强深度贫困民族地区扶贫力量。通过培训、学位教育等提升深度贫困民族地区基础扶贫队伍素质。其次，在深度贫困民族地区建立常态化、制度化和高水平的基本公共服务供给体系。借助当前扶贫部门对深度贫困地区大规模投入的机遇，加强交通、电商、仓储等基础设施建设，完善“硬件”条件。开展提升深度贫困人口可持续生计能力的全方位培训，提高其收入获得能力、资产管理能力和社会福利。完善社会保障体系，降低贫困家庭在教育、医疗、养老等方面的支出，提升其风险应对能力。再次，在民族地区开展自然资源价值核算，完善生态补偿体系。目前，自然资源部已经在深度贫困地区开展了一些创新性试点工作。如2017年底，原国土资源部印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，提出了六大举措支持深度贫困地区脱贫攻坚，其中就包括拓展城乡建设用地增减挂钩政策、创新土地利用政策等。结合2018年中央和国家机构最新调整，自然资源部可以进一步在深度贫困地区开展试点，核算深度贫困民族地区自然资源价值，为完善生态补偿体系提供依据，助力深度贫困民族地区“资源变资产”。最后，张丽君还表示，在深度贫困民族地区的具体扶贫实践中，脱贫标准可以高于国家“两不愁、三保障”标准。但是，扶贫标准则不宜太高，应该与贫困县持平或者略高于贫困县，这样才有利于激发贫困农户通过自身努力脱贫，提升农民脱贫致富的内生动力。

在精准扶贫战略的指导下，脱贫攻坚成绩显著，剩余的贫困人口成为最难啃的“硬骨头”。尽管我国对少数民族地区进行了大量的投入和政策倾斜，但从分布上来看，民族地区仍处于我国深度贫困的集中地带。根据中央民族大学发布的《中国少数民族地区扶贫进展报告(2017)》显示，截止到2016年底，中国民族八省(区)共有农村贫困人口1411万人，占全国农村贫困人口的32.5%，113个少数民族县属于深度贫困县。习近平总书记曾指出：全面小康,决不让一个少数民族掉队。脱贫攻坚后期，如何针对少数民族地区贫困人口特征，分析深度贫困的深层次原因，找准脱贫攻坚的发力点，破解部分少数民族地区深度贫困的难题，成为当前脱贫攻坚的主攻方向，民族地区成为深度贫困攻坚战的主战场。民族地区深度贫困呈现5个特点李晓是四川省农科院农业信息与农村经济研究所所长，对云贵川藏少数民族地区做过长期的农业调研，尤其熟悉四川省甘孜州、阿坝州羌藏区及大小凉山州等少数民族贫困区。她向《经济》记者介绍，少数民族地区深度贫困呈现5个特点：一是“颜值高，价值低”，贫困发生率高。少数民族深度贫困村大都远离市区和主干道，基本没通高速公路，经济发展受限，贫困发生率高。2017年底，深度贫困民族地区的贫困发生率均超过了18%，其中怒江州的贫困发生率更是高达38%，而全国平均的贫困发生率已经降到了3.1%。但这些地区的优势是生态环境很好，这就是所谓的“颜值高，价值低”。二是资源丰富，却细碎分散。西南少数民族深度贫困地区大都位于高山密林，中药材、食用菌、虫草等农林作物，矿山、水资源、动植物资源都非常丰富，但资源在空间上分散细碎，常见“斗笠田”和“蛙跳田”，连片开发难度大，成本很高。李晓曾经带队去过一个边远的少数民族贫困山区，一个村走下来花了5天时间。三是基础建设需求与建设成本高的矛盾突出。山区的基础建设成本显著高于平原丘陵地区，而且地质灾害频发，山体滑坡塌方、泥石流、地震使基础设施损毁率很高。凉山腹地一些社区处于高山峡谷之中，海拔很高，无路可修，只能通过政府帮助修建的钢梯攀岩出入。四川彝族同胞人口众多，他们主要居住在“二半山区”（半山腰），海拔在1000多米，很多作物无法种植，交通不便，脱贫更难。四是发展要素稀缺，人才、技术、资金流失严重。随着美丽乡村、城乡统筹等政策的落地，有些工商资本开始向农村转移，但投资需要利润，不见效资本就会外流。人才、技术、资金等发展要素的外流与需求的差距仍在扩大。五是脱贫脆弱性高，返贫风险高。随着精准扶贫战略的推进，一些贫困群体和地区开始“脱贫摘帽”。但脱贫人口仍处于贫困线边缘，其可持续生计得不到保障。尤其是深度贫困民族地区的脱贫人口，面临的自然风险和市场风险均较高，风险管理手段少，应对风险能力差，返贫风险高。

人、财、物特殊的条件限制中央民族大学经济学院近两年承担着“少数民族地区扶贫进展报告”的课题，对少数民族地区的贫困问题做了深入的研究与分析。中央民族大学经济学院院长张丽君向《经济》记者表示，脱贫攻坚后期，在人、财、物上，深度贫困民族地区扶贫还面临着一些特殊的条件限制。第一，“资源变资产”受到限制。深度贫困民族地区大部分属于水源涵养区、限制开发区、生态脆弱区，在生态价值核算和生态补偿体系不完善情况下，“资源变资产”受到限制或者成本很高。第二，扶贫资金的使用效率受到限制。深度贫困民族地区一般居住在山高沟深的山区，基础设施落后，脱贫成本极高。如在平原或丘陵地区，易地扶贫搬迁项目投入的每人6万元基本能够满足贫困户房屋基本建设需求，但在深度贫困民族地区，集中安置地的平整和相关基础设施建设，就需要花费易地扶贫搬迁项目投入的大部分资金，地区的建房成本也较高。第三，基层扶贫队伍的服务能力受到限制。一方面，由于地理区位、基础设施的影响，扶贫干部在单位投入和单位时间内服务贫困户的效率远远低于平原丘陵地区；另一方面，由于民族语言、习俗等的影响，扶贫干部与贫困户沟通频次和效果均受到影响。此外，张丽君表示，深度贫困地区还存在三类特殊成员需要关注，即直过民族贫困人群，人口较少民族（指人口低于30万人以下的民族）贫困人群，以及贫困边民。例如云南有9个直过民族，我国有28个人口较少民族，111个陆地边境民族自治地区（旗、市、市辖区）、58个边境团场。对于这些特殊的贫困群体，在精准扶贫过程中需要采取专门的、有针对性的差异化扶贫手段。

文化差异成为深度贫困的主要根源之一在张丽君看来，脱贫不光是经济因素，除了要素、资源和环境禀赋稀缺等一般性贫困成因之外，少数民族地区贫困还有一个特殊的成因——文化差异。张丽君说：“文化差异不等同于文化落后。民族地区攻坚难度大，难就难在一些民族与外界接触少，对外开放程度低，特有的文化、习俗和认知会影响脱贫心理。某些特有的文化认知让他们认为自己并不贫困，所以并不会主动采取任何措施改变其现状，对外界给予的扶贫项目反应也不积极，表现为内生动力不足。这些现象表面上反映了贫困户内生动力不足，深层次原因则是文化差异。随着精准扶贫措施的进一步推进，文化差异逐渐成为民族地区剩余贫困人口仍处于深度贫困状态的根源。”暑假期间，张丽君去青海格尔木，对从玉树搬迁来的少数民族居住的某个社区进行调研时发现，原本吃惯了酥油茶、糌粑、吃自己宰杀的牛羊肉、逐草游牧的藏民，搬到相对集中的社区后很不习惯，他们吃不惯汉族餐，对吃肉、用电、用水都要花钱，感觉有些不可思议，社区里还缺少举行民族信仰的活动场所。有些年龄大些的藏民适应不了，把房子空着又回到草原。一些牧民得到补偿款后，不会想到要去投资，做理财，而是用于抽烟、喝酒等娱乐消费，导致生活水平下降以及缺乏足够的资金从事农业生产。张丽君说：“他们缺少现代的经营意识，而金融是最能够体现现代性的一种方式。”而李晓也将这种原因表述为多种社会因素造成的贫困，例如一些少数民族是从奴隶社会跨越千年过渡到社会主义社会，整体劳动力素质偏低，生产力、劳动力、生产生活习惯都是原始的状态，有些生活在西藏等地的珞巴族人还处于刀耕火种的时期。中国农业大学教授、国务院扶贫领导小组专家委员会委员李小云向《经济》记者表示，根据在云南西双版纳傣族自治州勐腊县开展几年的扶贫工作实践，结合国际上的一些脱贫经验认为，距离现代性伦理的远近程度与脱贫难易程度紧密相关。世界上那些经济发达国家的人民，在观念上更加接近现代性。越远离现代性伦理的人群，越有可能成为最难脱贫、最后脱贫的群体。他将“节俭勤劳”“精打细算”等归结为现代性观念的重要内容。而他所接触的那些“远离现代性伦理”民族地区的贫困人群，或多或少对这些现代性观念有着排斥心理。加快推进民族地区现代化建设进程教育虽然是解决文化差异的重要手段和长久之计，但绝非唯一手段。处于深度贫困的民族地区，大多由于距离现代文明较远、可得性较差，贫困代际传递较严重。因此，张丽君认为，在治理深度贫困时，需要加强综合治理，在进行大规模投资、大力推行市场机制、推广现代科技和现代化服务、宣传现代文明和先进文化成果等的同时，也必须使用一些超常规手段，用以全面提高该地区的基础设施、公共服务设施和社会化水平，真正让广大少数民族群众真切看到且享受到现代性带来的好处。宣扬中华民族传统美德，引导其自觉承担家庭责任，树立良好家风，强化家庭成员赡养、扶养老年人的责任意识，促进家庭老少各顺，激发脱贫内生动力。此外，需要在少数民族地区发展金融市场，提升贫困人口对资本和市场的认知程度、强化金融意识。李小云向《经济》记者表示，对于少数民族的这些贫困人口脱贫，重要的不在于提升多大收入，而在于提高这些人群和地区的现代化程度。产业扶贫要因地制宜部分民族贫困地区在精准施策的过程中，重视住房、交通电力、公共服务基础设施建设等“看得见”“容易出成绩”的脱贫工程，相对轻视脱贫产业发展，相当多的扶贫资源都投入到前者，而发展产业，以产业发展带动贫困户才是民族贫困地区摆脱贫困的根本措施。政府虽然在实施产业扶贫中并非是市场的合格主体，干部也不具备应对市场竞争所需要的知识和技能，但政府依旧可以发挥公信力强、交易成本低的优势，在采购、交易、销售环节，推进产业扶贫。农业产业是李晓所在的农科院研究的主要方向。她认为，先要加大农业基础设施建设，包括道路、田间工程、水利电力、清洁能源等，二要因地制宜，促进一二、一三产业融合发展。例如大家喜欢去的318国道，能够欣赏到景色各异的自然风光，不同的民族风情，国道沿途适合发展农家乐、牧区乐、藏家乐等旅游产业，同时重视旅游产品加工，把品牌做好。李晓曾带队考察，对雅安市汉源县的农业产业扶贫发展规划提出建议。汉源县生活着汉、藏、蒙、回等17个民族，这里是水利移民重点县、5·12地震的重灾县，又位于茶马古道上。光照条件好，山川秀美，民族人文色彩浓厚。花海果香，一年四季水果不断，而且由于生态环境好，水果品质很高。根据这些优势，李晓提出建立农业景区的建议，“让景观生态化，生态效益化”，搞乡村旅游，云雾多的地方盛产茶叶，可以延伸茶产业链，建立加工、物流、储藏，同时举办展博览等扩大知名度，用第三产业带动第一产业的转型升级。同时，与科研院所合作，加强农业科技支撑，吸引返乡农民工和社会资本，生产和加工特色经济水果，打造“阳光汉源”品牌。“现在，汉源的名气越来越大了。有了人气，自然会带来资金的流动。一到冬天，很多人去汉源过春节，有吃、有住、有看、有玩，旅游高峰时，路都开始堵了。”李晓笑着告诉记者。增加扶贫力量、公共服务和生态补偿支持针对前面提到的少数民族存在的特殊贫困原因。张丽君表示，要在扶贫力量、公共服务和生态补偿方面给予更多支持。首先，对扶贫干部队伍进行结构性调整。在确保扶贫效率基础上，将稳定脱贫地区的扶贫干部队伍（大学生村官、志愿者等），适当转移到深度贫困民族地区中，加强深度贫困民族地区扶贫力量。通过培训、学位教育等提升深度贫困民族地区基础扶贫队伍素质。其次，在深度贫困民族地区建立常态化、制度化和高水平的基本公共服务供给体系。借助当前扶贫部门对深度贫困地区大规模投入的机遇，加强交通、电商、仓储等基础设施建设，完善“硬件”条件。开展提升深度贫困人口可持续生计能力的全方位培训，提高其收入获得能力、资产管理能力和社会福利。完善社会保障体系，降低贫困家庭在教育、医疗、养老等方面的支出，提升其风险应对能力。再次，在民族地区开展自然资源价值核算，完善生态补偿体系。目前，自然资源部已经在深度贫困地区开展了一些创新性试点工作。如2017年底，原国土资源部印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，提出了六大举措支持深度贫困地区脱贫攻坚，其中就包括拓展城乡建设用地增减挂钩政策、创新土地利用政策等。结合2018年中央和国家机构最新调整，自然资源部可以进一步在深度贫困地区开展试点，核算深度贫困民族地区自然资源价值，为完善生态补偿体系提供依据，助力深度贫困民族地区“资源变资产”。最后，张丽君还表示，在深度贫困民族地区的具体扶贫实践中，脱贫标准可以高于国家“两不愁、三保障”标准。但是，扶贫标准则不宜太高，应该与贫困县持平或者略高于贫困县，这样才有利于激发贫困农户通过自身努力脱贫，提升农民脱贫致富的内生动力。