新的政策背景下片区综合开发项目PPP运作的初步建设性思考

关于在财政部财金〔2019〕10号文

新的政策背景下片区综合开发项目PPP运作的

初步建设性思考

一、前 言

2019年3月8日，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”），笔者个人作为一线PPP咨询服务从业人员，于次日在本公众号推出了《关于财金〔2019〕10号文对片区综合开发PPP项目影响之初探》（以下简称《初探》）的学习笔记，并重点关注和分析了10号文中“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”的新规定热点。3月13日，《财政部金融司有关负责人就<财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见>答记者问》公开披露，笔者于当天又推出了《财金〔2019〕10号文政策背景下片区综合开发PPP项目运作的再探讨》（以下简称《再探讨》）的读后感。

日前，上述《初探》和《再探讨》文章已从本公众号删除。

在3月5日的政府工作报告中，李克强总理明确：“在当前经济下行压力加大的情况下，出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度，防止紧缩效应叠加放大，决不能让经济运行滑出合理区间”。笔者关注到，在笔者《再探讨》一文3月13日推出后不到1个小时，国务院办公厅《关于在制定行政法规规章规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发[2019]9号文，以下简称“国务院9号文”）正式对外发布，通知明确指出：在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件过程中，要按照国务院9号文的规定、程序和机制要求，保障企业和行业协会商会在制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权，充分反映企业合理诉求、维护企业合法权益，避免简单化和一刀切，不能让市场主体特别是民营企业无所适从；国务院9号文还明确，建立健全行政法规、规章、行政规范性文件动态清理机制，加大规章备案审查和行政规范性文件合法性审核力度，对发现的问题及时纠正，对未按规定听取企业和行业协会商会意见的严格责任追究。

笔者的《初探》、《再探讨》两篇学习文章对财政部10号文的分析目的，和国务院9号文的要求完全一致：《初探》中提到不能“另企业无所适从”，《再探讨》的结论和结尾是“笔者也希望政府有关部门在制定政策时，坚持实事求是、具体问题具体分析的原则，要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度，真正确保我国经济社会高质量发展，避免一刀切”。

行稳才能致远。对于PPP不忘初心、规范发展，笔者举双手支持。然而，PPP体量大、周期长、结构复杂、涉及面广、影响大，其重要性和复杂性是不言而喻的，中国PPP的成熟度和制度体系建设任重而道远，PPP实践中的乱象及PPP条例未按计划出台也证明了这一点。

笔者认为，以高质量发展为目标，实事求是、具体问题具体分析、避免一刀切，保持政策的延续性、稳定性，无论从PPP监管还是实施角度来看，都既是世界观也是方法论，没有问题。

诚如中国国际经济咨询有限公司PPP业务部总经理周勤所言，“2018年，中国的PPP经历了年初的‘刮骨疗毒’和后来隐债大考、融资冬泳”。在2019年乍暖还寒之际，各抒己见，就10号文政策背景下片区综合开发项目PPP运作进行初步建设性思考，大概符合财政部PPP中心焦小平主任在第四届中国PPP融资论坛上所描述的PPP监管和服务要求：探索政府、金融机构、社会资本共建、共治、共享管理模式。

二、中国的PPP到底是什么、该怎样

无论是十七、十八世纪起源于法国的特许经营，还是十九世纪起源于英国的PFI，都是诞生于并生长于发达国家的机制。

2000年由联合国193个成员国以及至少23个国际机构通过的“千年发展目标”框架中，PPP被认为是确保经济社会实现公平发展的最佳模式。10号文中，财政部也表示，PPP“是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”。

那么，在新时代的中国，PPP到底是什么，或者说什么是中国式的PPP？中国PPP的发展阶段和方向是什么？这大概是一个仁者见仁智者见智的事，中央相关国家机关一开始甚至至今恐怕也没有统一认识。

作为PPP的主推中央机关，多年以来财政部也在积极探索PPP到底是什么：

14年9月23日PPP首文财金[2014]76号文中，PPP被定位为“新型城镇化建设的融资渠道”；

17年11月10日财办金〔2017〕92号文认为，PPP的本源是“公共服务创新供给机制”；

18年4月19日文旅旅发﹝2018﹞3号文明确，PPP是 “是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”；

18年11月13日文旅产业发（2018）96号文又认为，PPP是“解放和发展生产力的新举措、新途径”，目的在于“激发创新创造活力”；

10号文中，财政部不再对PPP进行部门研判，直接表示，PPP“是党中央、国务院作出的一项重大决策部署”。

笔者无意或者也没有能力解释清楚什么是中国式的PPP，但从理论、实操和中央政策顶层设计角度关注以下四点：

1．2018年11月3日李开孟博士率领中国国际工程咨询公司参加了在日内瓦召开联合国欧洲经济委员会（UNECE）PPP年度工作会议，并提交《以可持续发展目标为导向的PPP模式演进基础和代际划分》，其中关于三代PPP运作理念及其演进规律的描述及相关论述如下：第一代PPP着力于改善政府财政采购公共服务的质量和效率，强调物有所值（value for money）；第二代PPP着力于提升经济发展的质量和效率，强调“以经济发展为本”（value for economy），通过挖掘市场潜力构建项目回报机制；第三代PPP着力于实现联合国“以人为本”（value forpeople）可持续发展目标，强调人本价值；三种PPP模式没有优劣之分，不是相互替代，并且将长期共同存在；如果PPP一直遵循第一代PPP模式发展下去，将受到限制和制约，尤其是中低收入国家，本身就面临着财政资金匮乏的困境，通过这种PPP模式实现可持续发展目标，空间将非常有限。

结合以上理论研究及财政部10号文、财办金〔2017〕92号文关于审慎开展和监管政府付费项目的规定，我国的PPP目前以第二代为主，并贯彻第三代PPP的理念。

2.中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希发表于《政府采购与PPP评论》2018年第四辑上的《正确理解政府和社会资本合作的概念和本质》指出：

政社合作在中国，本身就是个开放性新生事物，需要在引入国外概念及模式的同时，积极做好引进、消化、吸收和再创新等工作，不断在发展中修正，在修正中发展，赋予其中国内涵，那就成了中国的政社合作。

发达国家有发达国家的背景，发达国家是在城市化已经完成的情况下搞他们的PPP。我们国家是在城市化过程之中，大量农村人口市民化的大背景下搞的政社合作，背景不一样，产生的需求也会不一样。我们对政社合作的理解，长期聚焦于项目，从微观的角度理解，政社合作似乎就是指某个具体项目，变成了基于项目的合作。事实上，业界也涌现出一些开发性的政社合作，就是片区综合开发，这种政府和社会资本合作，是在我国城市化快速推进的背景下产生的。国外为什么没有？因为国外城市化已经完成了。而我国的城市化正在快速发展之中。这样就产生了不同于国外发达国家的政府和社会资本合作的新模式，所以我们要根据中国实际，积极摸索创新。

3.《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（2016年7月5日）明确，“鼓励政府和社会资本在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式”进行合作。 结合财政部“财金〔2017〕76号文”、“财金函[2016]47号文”规定及PPP项目实践（仅仅“城镇综合开发PPP项目”，经查财政部PPP项目综合信息平台管理库，数量截止目前为557个，投资额占比截止19年1月末为13.8%），从形态和属性上来看，PPP项目包括单体项目、组合项目、综合开发项目三大类，其中综合开发项目又分为片区综合、主题综合及片区+主题综合三大类。

4.10号文在第四部分“营造规范发展的良好环境 ”明确：聚焦“符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目”；吸引、支持民营企业参与PPP项目。

三、关于片区综合开发项目作为一种特殊的项目类型

能否使用基金的探讨

首先，连片开发、综合开发，不是学术或者实操创造的名词、概念，而是如上所述，来源于国家或者中央部门的顶层设计文件；实践中，此类PPP项目大量的散见于财政部PPP项目综合信息平台各类项目之中。

上述片区综合开发PPP项目，有人定义为开发性PPP或者是生产性PPP。

10号文规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，财政部负责人就上述规定的考虑进行了说明：

“一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。

二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。

三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。 ”

另外，财政部负责人专门补充说明“纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出”。

概括起来有四点：

其一，强化一般公共预算10%的硬性约束；

其二，这样规定是基于基金 “以收定支”、“不确定性强”特点；

其三，为专项债保驾护航，避免“一女二嫁”；

第四，有例外：专款专用的污水、垃圾处理费等，可以使用政府性基金预算。

需要补充说明的的是，财政部财金〔2016〕90号文、财金函〔2017〕85号文曾分别明确：“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”、“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。

毫无疑问，PPP只是一种项目实施方式，基金预算收支应依法进行，并不应因项目实施方式不同而不同。上述财政部财金〔2016〕90号文、财金函〔2017〕85号文的规定证明了这一点。问题是，在稳增长、专项债增量增速发行、防控地方政府隐性债务风险的形势下，上述财金〔2016〕90号文所提到的“政策方向”可能发生了变化。在答记者问中，这一问题并未被解释。

由此，对于PPP项目基金的使用，引发出对几个关键问题的思考，初步整理如下，以期抛砖引玉。

（一）片区综合开发PPP项目合作区域的基金收入，依法、根据实际情况，并通过机制设置，可以用于PPP项目支出。

基本理由法律、事实和逻辑三个方面：

首先，从法律上来看，财政收支应严格遵循依据《宪法》制定、经过全国人大批准的《预算法》。

关于10号文所提到的政府基金预算，我国预算法有明确的规定：

第1条：预算法的立法目的，是“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”；

第3条：国家实行一级政府一级预算。

第5条：政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。

第9条：政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。

政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

第21条：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

基于上述法律规定，结合财政部财综〔2010〕80号文（《政府性基金管理暂行办法》）及财政部历年《政府收支分类科目》，笔者个人认为：

1、一般公共预算和基金预算“应当保持完整、独立”，依法使用；财政部负责人制定10号文政策考虑的第一个要素，也即“一般公共预算10%的硬性约束”能否扩大延伸到“完整、独立”的基金预算上？

2、片区综合开发项目中的城乡社区建设类项目（包括但不限于公建、基建等），属于基金预算支出中的“特定公共事业”，遵循了基金预算专款专用的法定要求，与基金的财政管理要求相吻合。

我国《预算法》规定，政府性基金预算“专项用于特定公共事业发展的；政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”。财政部财综〔2010〕80号文进一步明确了政府性基金预算编制所应遵循的“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”原则。

片区综合开发项目，依据中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、国务院《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、国务院办公厅《关于对全国第二次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》（国办发[2015]54号）、国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）、国务院办公厅《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）及《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发[2016]8号）等国家文件的规定和成熟的项目实践，以封闭运作、整体外包、滚动开发、增量回报为基本特征，与基金的财政管理要求相吻合。

3、根据政府性基金“统一领导、分级管理的原则”，地方政府依法安排基金预算收支，财政部门应规范基金收支行为。地方PPP项目，依法依规需要从一般公共预算支出的从一般公共预算支出并受10%红线的约束，需要从基金预算支付的从基金预算支出。

其次，从事实上来看，“作为专项债的偿债来源”、 “波动性大、不确定性强”，是片区综合开发项目政企双方合作决策的条件，应实事求是、协商一致，并通过项目机制予以安排，由此一刀切的禁止性基金使用理由是否成立？

1、关于土储专项债。

根据我国《预算法》及财政部财预〔2017〕62号文、财预〔2017〕89号文等文件的规定：

首先，专项债是地方政府法定的举债方式，应根据不同地方的实际需要，由地方政府主动申请。

其次，土储专项债有额度限制。

第三，土储专项债应体现“专项”，与具体的储备土地项目严格对应，并实现收益与融资自平衡。

如此看来，当着地方政府按照法定程序决定将某个封闭片区用于政企合作综合开发时，财政部担忧的“一女二嫁”情况，从法律和事实上来看出现的概率有多大？

2．关于基金收入“波动性大、不确定性强”，主要涉及项目还款来源的稳定性风险及项目的结算方式，完全可以通过项目的机制设置予以解决，并彻底杜绝政府债务风险。

目前，相当一部分片区综合开发PPP项目设计了“增量回报机制”并约定了“最大支付原则”，如：“若当年新增财政收入（严格按照财政支出预算科目进行）不足以支付社会资本相应项目服务费用的，可自动延期至下年支付；若合作期限届满，如政府方将PPP项目合作协议约定的合作区域内产生的地方留存收入中应纳入财政预算支出管理的资金实际及时足额支付社会资本方后，仍不足以支付协议约定的服务费用的，社会资本方放弃该部分费用，即政府方该部分支付责任自动免除”。

另外，针对基金收入“波动性大、不确定性强”的事实特点，依据我国《预算法》、财政部财办金〔2017〕92号文等文件的规定，基于项目滚动开发的交易特点，还可以通过项目结算方式的科学设置来保障项目的可持续性和政企双方的合法权益。

故此，基金收入“波动性大、不确定性强”不应该成为杜绝基金使用的理由。

第三，从10号文的政策逻辑上来看，笔者关注到，财政部并未绝对禁止PPP项目使用基金预算。

如，财政部负责人特别说明：纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费“等”，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。

10号文的主旋律是“规范”和“防控地方隐性政府债务风险”。故此，但凡合规的、不增加地方隐性政府债务风险的PPP项目，均可按照使用基金预算。

需要补充探讨的是，其一，财政部财金〔2015〕21号文明确了政府的四项支出责任，运营补贴只是其中一项；其二，四项支出事项中，根据第11条、第16条规定，运营补贴指的是“运营期间的补贴支出”，是个时间概念，其内容包括建设补贴和运营补贴，政府的支出事项、支出责任显然不等同于运营补贴；同时，“运营补贴”的内容又该作何理解？

（二）即便财政部负责人三点考虑都成立，在项目运营补贴不使用政府基金预算的情况下，也可以通过模式设置以PPP模式运作片区综合开发项目。

比如，政府配套支出，比如专项债+PPP等等。具体技术细节在此不再详细说明和论述。

四、结语

在3月5日的政府工作报告中，李克强总理再次明确：顶住经济下滑压力的关键和根本是“深化市场化改革”，“处理好政府与市场的关系，依靠改革开放激发市场主体活力”。2018年11月3日，财政部PPP中心焦小平主任第四届中国PPP融资论坛上表示，PPP“最大的贡献在于打破垄断、放开准入让市场机制发挥决定性的作用，让市场活力得到充分释放，同时以财政资源为指导，优化市场资源配置”。笔者注意到，10号文开篇除聚焦PPP规范运作和防范政府隐性债务外，还明确要“充分发挥PPP模式积极作用，落实好‘六稳’工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展”，并在第四部分“营造规范发展良好环境”进一步了明确诸如吸引、支持“民营企业参与PPP项目”等举措。

有鉴于此，笔者还是认为：

其一，从宏观上来看，“创新”高居新时代五大新发展理念之首，也是国家战略，新技术、新模式、新业态、新动力是我国经济转型和高质量发展的重要保障；PPP活力和竞争力的源泉在于市场化和实践性创新。

其二，从微观上来看，实践是检验真理的唯一标准。

其三，规范是为了发展，而非扼杀；倘若防碍发展，规范不但没有了意义，本身也是需要改革的对象。

而片区综合开发PPP项目更加市场化，有更多民营企业积极参与，通过创新驱动、资本驱动、龙头带动，在城镇化的基础上聚焦产业化，打造区域经济社会发展增长极，并普遍建立了增量回报机制；此类项目具备生产性和造血功能，地方政府少投入或者不投入、不担保、不兜底、不负债，还履行了我国《宪法》规定的地方政府城乡建设和经济发展职责，在促发展的同时惠民生。片区综合开发PPP项目属于10号文明确的政策聚焦支持重点领域，也是民营企业积极参与、市场化程度较高、较有活力和竞争力的领域，倘若规范发展，终将大有可为。

笔者恳切希望政府有关部门在制定、完善政策时，坚持实事求是、具体问题具体分析的原则，“要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度”，真正确保我国经济社会高质量发展，避免一刀切。

最后，笔者热切期盼PPP条例的出台，并引用刘尚希院长在《正确理解政府和社会资本合作的概念和本质》中的一段话作为结尾：

“我国在推进政社合作发展的过程中，迫切需要政社合作立法来规范政府、社会资本和相关主体的行为选择。从政社合作本身来讲，它包含了民法、行政法、经济法等问题，而政社合作实施过程中涉及的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等相关政策，都是在传统体制下形成的，与现代政社合作理念存在很多冲突。因此，立法工作既要从实践出发，系统总结一些好的经验做法，又要上升到理论层面，尤其要打破一些传统的思维惯性。显然，这是一个非常艰巨的任务。我们必须通过科学的立法来促进政社合作更好的合作，支持现在的重大改革。政府和企业也要学着用法治思维来思考政社合作模式，以利于双方合作变得更加顺畅高效。”

（特别提示：本文系笔者个人的学习认识和实践感受，不代表任何组织和机构，一家之言，希望多讨论多交流）