PPP新年新气象:规范加码创新提速
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PPP新年新气象:规范加码创新提速

2020年01月18日 21:44:13
来源:经济日报

迈入新一年,政府和社会资本合作(PPP)领域呈现出发展新气象:新晋高速公路块村营至营盘(省界)段44亿元银团贷款签约仪式近日举行,这是河南省首笔落地的民营高速公路PPP项目;山西省首个林业生态扶贫PPP项目正式启动,一期融资额达到61.76亿元;甘肃省自然资源厅发文鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复,将PPP模式作为实施模式之一……

与此同时,PPP制度规范也不断健全,比如在去年12月底财政部发布《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》,以规范政府方对政府和社会资本合作项目合同的确认、计量和相关信息的列报,提高会计信息质量。

新年起航,中国PPP踏上了新一轮健步前行之路。

全方位提质增效

近期,生态环境部组织开展的工业园区环境污染第三方治理典型案例(第二批)出炉,江苏镇江新区创新实施的大气污染综合防治PPP项目成为全国6个入围项目之一。

这一PPP模式在大气污染防治的投资、建设、运营、监测和治理全过程引入第三方专业服务。在PPP模式助力下,镇江新区环境污染治理水平显著提高:截至2019年12月9日,优良天数比例65.5%,市排名第一。

近年来,各地通过PPP模式落地了一大批如大理市洱海环湖截污工程、赣州市章贡区社区居家养老项目、贵阳市乌当区教育设施项目、河北张家口市桥西区集中供热项目等重要民生项目,既让群众品尝到了改革硕果,也让PPP模式在实践中不断锤炼完善。

中国财政科学研究院PPP研究所所长、中国财政学会PPP研究专业委员会副主任委员兼秘书长彭程接受经济日报记者采访时表示:“自2014年新一轮推广PPP模式以来,PPP推进工作取得良好成效,对我国新时期的城镇化建设和经济高质量发展起到重大促进作用。”

以基础设施投资为例,彭程表示,基础设施投资不足是世界各国普遍面临的难题,我国能够保持基础设施大规模投资和高速增长,PPP功不可没。根据全国PPP综合信息平台数据显示,截至2019年11月末,累计开工PPP项目投资额5.4万亿元。PPP在不显著增加地方政府债务杠杆情况下,有效发挥着大规模基础设施投资的补短板作用,对于当前我国经济下行压力加大下的稳增长和稳就业具有重要意义。

“自推广PPP以来,相关管理部门通过改革理念推广、顶层制度设计、项目规范管理、国际合作深化等,初步建成了一个PPP大市场。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春告诉记者,PPP通过引入打破垄断、放宽准入、鼓励竞争、透明公开、风险分担、按效付费、全生命周期管理等理念、机制和工具,推动政府职能转变,深化“放管服”改革,优化营商环境,为民营企业发展打开了新空间,为经济高质量发展提供了新动力。

“我国已建立起了PPP模式良性运行的基本制度框架,包括PPP法律法规基础,PPP项目流程管理体系、项目监管体系,PPP项目治理机制框架等。”彭程表示,在实践中,我国已开始形成更加适合我国经济社会发展和国家治理模式的PPP治理机制。

依然面临多方面挑战

“PPP改革潜力巨大,前景十分广阔。当然,PPP也面临一些发展中的问题和前进中的挑战。”孟春举例说,比如PPP立法至今未能出台;一些关键性的制度,如操作指南、财政承受能力论证指引和物有所值评价指引,需结合新形势新问题进行更新;大量PPP项目进入运营付费期,需思考如何确保政府践诺履约、建立健全政府信用约束机制和争议解决机制;PPP细分领域的合同制定迫切需要标准化文本指导等。

专家认为,全力凝聚多方共识是当前PPP发展关键之举。彭程认为,当前,各地方、各参与主体对PPP的本质、作用和运行机制等各方面的理解还有差别,导致项目在推进过程中交易成本增加,需要凝聚更广泛共识。

例如,一些地方政府认为PPP模式复杂并且成本高,不如专项债好用,把PPP看作缺乏财政资金的替代性无奈选择。“这说明一些地方政府还是仅把PPP作为融资模式来看待,而未全面理解和认识PPP模式,没有充分认识PPP的综合作用,没有深刻理解PPP作为管理模式和治理工具对促进社会进步的功能和作用。”彭程表示。

同时,一些PPP项目也面对落地难、融资难的困境。“项目融资难有市场的原因,也有项目自身的原因。一些地方政府选择、发起和准备PPP项目的主观性比较强,包装项目不尽科学。”彭程分析,与此同时,PPP项目的投资者(包括战略投资者和财务投资者)一直在努力寻找适合的优质项目,尤其是现金流充沛和稳定的项目,但这样的项目储备不足。此外,交易结构设计缺乏灵活性,PPP资产缺乏流动性,金融机构和金融监管创新不足等也是融资难的重要原因。

凝聚合力持续深化改革

面对机遇和挑战,PPP之路该如何走好?财政部副部长邹加怡在去年举行的2019第五届中国PPP发展(融资)论坛上提出了五点建议:“一是以制度、标准和政策体系建设,引领PPP高质量发展;二是加强项目全生命周期管理,提高PPP风险防控能力;三是优化营商环境,为PPP高质量发展创造条件;四是创新融资模式,用好政府市场两个资源;五是深化务实国际合作,助力‘一带一路’建设。”

财政部PPP中心主任焦小平表示:“PPP改革在建立现代财政制度中起到了保障和促进作用,主要体现在提高积极财政政策质量和完善创新预算管理上,目标是优化资源配置、完善宏观调控、推动高质量发展。特别是在当前大规模减税降费的同时,又要保持较高财政支出强度的形势下,PPP改革在稳增长、调结构、强绩效、防风险、优环境等方面的支撑作用尤为明显。”

专家也从推动立法、完善交易机制、创新模式、加强理论研究等多方面提出了建议。孟春认为:“从市场反映情况来看,加快推动PPP立法是各方的强烈期盼,对推动PPP高质量发展能够起到关键性作用。同时,要完善政策体系,尽快更新或制定地方呼吁较高的操作指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引、绩效管理指引、标准化合同等。此外,要牢牢守住财政承受能力10%红线,完善监测和风险预警系统,充分发挥财政承受能力‘安全阀’作用,使PPP有效且有度。”

彭程建议:“要加强理论研究,对我国PPP大规模广泛应用中的一些基础性问题进行更深入的研究,进一步指导实践工作和形成共识。同时,要加快建立PPP资产交易机制,这是吸引财务投资人投资、优化交易结构和降低项目风险的重要一环。此外,进一步鼓励PPP模式与我国背景相结合的模式创新和发展,探索PPP与专项债等财政、金融工具相结合的统筹运用模式。”

“培育独立、高能、具有公信力的第三方机构对PPP发展也十分重要。”彭程认为,在PPP项目合作中,政府若同时作为公共管理者和项目直接参与者,容易形成角色混淆。政府和社会资本的合作,更需要有独立的、具有公信力的第三方机构发挥作用,在诸如项目策划、绩效考核、纠纷调解等各个环节充分发挥作用。

“PPP改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项举措,是助力建立现代财政制度的一项改革创新实践,是一项长期要做好的工作,任重道远,需要大家共同努力。”焦小平表示。