NCP之下都市圈的未来：是削足适履，还是亡羊补牢？

☑ 作者：华夏幸福产业研究院研究员聂伟、蒲劲秋

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NCP疫情重压之下，严防死守与企业复工仍在艰难焦灼之中，我们坚信战“疫”最终将取得胜利。当我们付出巨大成本消灭疫情之后，仍需去深究教训背后的一些深层次问题：为何这次疫情会如此广泛的扩散？我们的城市公共安全体系存在哪些短板？经历过这次磨难，未来的大都市（圈）发展又将走向何方？

01

疫情之源：大城市是疫情蔓延的根本原因吗？

从目前公开信息来看，疫情事发于武汉江汉区的华南海鲜批发市场（也许这未必是唯一的源头）。武汉市作为国家中心城市和华中地区第一大城市，其人口早已超千万。2019年底，武汉市户籍人口908.35万，流动人口510.30万，实时人口超过1400万。华南海鲜市场是华中地区最大的海鲜批发市场，地处武汉市的中心城区，是武汉人流最密集的区域之一。在高度拥挤、人流密集同时卫生条件较差的闹市区市场，未知的病毒潜滋暗长，在某一契机下产生了威胁人类生命健康的传播能力。

武汉自古就有九省通衢的别称，交通区位极为重要。而华南海鲜市场离汉口火车站仅600米，自武汉市被定位为国家中心城市，以武汉为枢纽、辐射周边、联通全国的交通网络不断完善。源自武汉海鲜市场上的一个小病毒，借由高度密集的人流，现代化的高速交通网络，以及春运这个特殊时点，在湖北乃至全国开始扩散和传播，产生了巨大的蝴蝶效应。

大都市四通八达的交通网络和人口的快速流动，的确为病毒的广泛传播创造了条件。疫情发生后，各地纷纷以行政区为单元，采取在行政区边界设卡、断路、劝返等方式隔绝相互之间的人口流动，以此来控制疫情蔓延。因此，从直观逻辑上来看，疫情快速发展似乎是源自城市的大规模和人口的高流动。

但需要进一步深究的问题是：大城市是导致病毒蔓延的根本原因吗？

为了辨析这一问题。首先，不妨聚焦于中小城市。以湖北省鄂州市为例，鄂州市是武汉都市圈和长江中下游城市群的重要成员，常住人口约100万，属于典型的中小城市。截止2月13日，鄂州市已确诊1065例，考虑仅约100万的人口基数，鄂州市的感染率已不低，病死率甚至一度超过了处于疫情旋涡中心的武汉市。这与当地的医疗资源紧缺有很大关系。根据湖北省卫健委1月23日公布的湖北省新冠肺炎医疗救治和发热门诊定点医疗机构名单，鄂州只有一家定点治疗医院：鄂州市第三医院，这也是全市唯一的三甲医院。透过鄂州也可以看到深受疫情之苦的中小城市的现实困境。无论是湖北的黄冈、孝感，还是河南的信阳、南阳，都面临着相同的难题——当地医疗资源紧缺、人口分散难以管控。中小城市由于缺乏专业的防疫机构、检验设备和医疗人员，面对已知的疫情防控尚且如此捉襟见肘，试问如果最初的疫情发生于小城市，又有多大可能性能在其演变为全社会的“黑天鹅”之前，对这一未知病毒进行及时识别和防控呢？

其次，再来看武汉市。无论是从医疗资源总量、人均量还是质量来看，武汉市在二线城市中基本处于前列，更是远远超过一般的中小城市。

图1： 全国主要城市医疗机构情况

资料来源：2017年城市统计年鉴，经华夏幸福产业研究院整理

图2： 向武汉迁入的来源地人口分布

资料来源：2017年城市统计年鉴，经华夏幸福产业研究院整理

图3：全国主要城市每千人拥有医生及床位情况

资料来源：2017年城市统计年鉴，统计公报，经华夏幸福产业研究院整理

此外，地处武汉的中国科学院武汉病毒研究所拥有全国首个四级生物安全（P4）实验室和病毒学国家重点实验室。去年12月底，相关样品已由武汉P4实验室进行检测，根据检测结果，1月29日在新英格兰杂志发表的《新型冠状病毒感染的肺炎在中国武汉的初期传播动力学》论文得出的一个结论是：“2019年12月份即在密切接触者中发生了人际传播”。

为何拥有较好医疗设施基础和病毒研究能力的武汉市，反而会让一个病毒演变成全社会的“黑天鹅”呢？根据第一财经梳理的武汉疫情核心时间线（读者可自行参阅相关文章），从中可窥一斑。

由此我们看到，虽然武汉市因为人口密集和流动更易传播和扩散，但武汉拥有相对较好的医疗卫生和病毒防控基础，理应拥有更为系统的治理体系和防控能力来加以应对。错失病毒防控的最佳时机，病毒已经借由人口流动扩散之后再去围追堵截，所付出的将是整个社会的巨大成本。

进一步思考，此次疫情蔓延与城市规模没有必然联系。一个城市的公共卫生体系，不仅需要有适配于城市人口规模的医疗基础设施，更需要与之对应的治理和应急能力。即使是一个人口规模很小的县城，没有治理好，未能及时发现疫情和采取防控手段，也可能演变成波及全社会的“黑天鹅”。将疫情蔓延归咎于城市本身的高密度和流通性，是享有更多优质医疗资源的大城市管理者未能履职尽责的借口，也是将一手好牌打的稀烂的掩饰。

02

疫情之症：城市规模需要与城市治理能力相匹配

现代城市作为区域内的政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是资本、劳动力、科技要素、基础设施高度聚集，人流、物流、信息流高度交汇的复杂巨系统，如何管理好一座城市，保证城市的安全有序运转，是对城市管理者自身治理能力的巨大挑战。城市规模所带来的人口集聚不仅是威胁城市公共安全的潜在之矛，也是搭配城市公共卫生体系、塑造城市治理能力从而形成保护人类安全之盾的重要基础。小城市经济规模小，城市管理者手里所能掌控的资源比较有限，但城市环境相对简单，所需与之匹配的治理能力也相对低一些。而拥有千万人口的大城市，受益于持续流入的人口和不断扩大的经济体量，城市管理者拥有更多的可支配财力来完善公共设施和应急处置能力，在此基础上构建更为稳健的公共卫生体系来应对复杂多变的城市环境。

本次疫情的症结并非在于城市大小和人口多少，而在于一座城市是否具备与其规模所匹配的应对疫情以及推而广之维护城市安全的公共设施和治理能力。随着城市规模扩大和人口增长，享有资源增量收益的城市政府，客观上也需要不断巩固和提升自身治理能力，以应对更为复杂的城市环境和潜在风险。只去享受城市规模扩大和人口增长的正向收益而忽视由此产生的潜在风险，城市的治理体系和防控能力跟不上城市发展步伐，才是导致此次疫情快速蔓延的根源。

2017年初，武汉推出“百万大学生留汉创业就业”计划，拉开了全国“抢人大战”的序幕，成都、西安、重庆、深圳陆续加入。得益于此，武汉市的常住人口迅速从2016年底的1076万增长到2019年底的愈1400万。回头来看，我们只是将人口看作城市的发展资源，城市在享受着人口流入所创造的经济红利，却并未就持续流入人口和剧烈扩张的城市规模所产生的潜在风险，承担更多治理和防控责任。

因此，我们看到一方面是热闹的城市化浪潮，由“土地+房地产+基建”模式所带动的高涨经济体量，另一方面却是相对滞后的公共服务体系和相对薄弱的公共卫生系统，这一现象在大城市郊区更为典型。这次的疫情爆发如同一张聚光灯，让我们清醒的意识到一座城市除了公路桥梁和高楼大厦，还应该具有观感上并不高大上，甚至很不显眼，却与人口健康安全息息相关的公共服务设施。这次的疫情更是一把多棱镜，折射出城市管理者乃至整个城市的治理体系和治理能力，在面对一座特大城市突发情况，在秩序维护、资源调配和卫生防疫等诸多方面所展现出来的体制欠缺和能力短板。2019年与2002年比，我国的城镇化率由39%提高到60%，GDP增长了7倍，17年之后的今天，新冠疫情对全社会造成的冲击也远远超过2003年的非典。

03

疫情之思：中国大都市（圈）发展是该削足适履还是亡羊补牢

纵观全球，既有纽约、东京这样抒写着美好生活、时尚、高效的大城市区（圈），也有孟买、墨西哥城这样呈现出一副无序脏乱景象的大城市。未来中国的大都市发展应该往何处去呢？经此一“役”，我们的城市又需要什么样的公共安全体系，才能让每一个普通人更加安全地栖居于城市、感受到城市生活的美好呢？

问题的答案不外乎是两个：削足适履或者亡羊补牢。

削足适履

城市的规模扩张和人口增长彰显了城市吸引力，是发展规律的体现，会对城市管理和治理能力造成挑战。若是将疫情蔓延归咎于城市本身的高密度和流通性，而不去反思城市自身的治理体系和防控能力欠缺，那么，采取控制城市规模、限制人口流入这样削足适履的方式，让城市自身的治理体系和防控能力与城市规模相适应，将是中国城市的理性选择。从当前的疫情防控形势来看，部分城市正变相采取针对外来人口流动的管控措施来控制城市规模，例如江苏省扬州市规定“凡是没有本市居民身份证、不动产证”的人员，一律劝返”。这一规定即与中央政府放松户籍制度、推动租售同权的政策意图相悖返，又间接反映出这类城市对于自身治理和防控能力不足的清醒认知。虽然这只是疫情防控短期内的权宜之策，但却从一个侧面反映出城市管理者隐藏在思想深处的狭隘认识。这道门槛，也许根深蒂固的存在于很多城市管理者的观念中。

但显然的是，病毒并不会只选择发生于大城市。秉承削足适履的发展理念不去着力提升和巩固城市的治理体系和防控能力。虽然我们不希望还会有新病毒下一次的突袭，但我们知道，这几乎是不可能的。那么，在下一次潜在病毒具备威胁人类社会能力之际，我国各大城市的治理体系和防控能力，能否保证一个偶然发生于某个角落的未知病毒，不会演变成波及整个社会的“黑天鹅”事件呢？

亡羊补牢

亡羊补牢犹未晚矣。客观理性地认识到我国城市发展过程中的偏差和欠缺，就不妨让城市扩张的步伐慢一点，着力补足城市发展短板、完善城市治理体系、提升安全防控能力，我国城市才能在变得越来越美的同时，也越来越安全，真正践行“城市让生活美好”的初衷和梦想。

1.补足城市公共服务短板，加强城市卫生新基建

医疗卫生资源的配置既要满足城市常态化运转需要，又需要形成对各类紧急灾害的应急处理能力。从本次疫情来看，医疗卫生新基建短板的补齐迫在眉睫。从预防到救治，因地制宜建设多级卫生医疗应急设施，全面完成疫病防治工作需要综合医院、传染病院、各级疾病预防控制中心和基层医院协同工作，特大城市规划“小汤山”模式的集中救治场所，设立移动式预制组装式医院，形成较完善的疾病防控、救治医疗网络，充分发挥医疗资源的效力。同时，通过提前布局和网络协同保证应急医疗物资的生产、供应、运输和储备，加强网络型基础设施建设，为线上诊疗、教学、工作等行为搭建平台。

2.放开政府权力闭环，切实提升城市治理能力

城市管理者所需的不仅仅是领导组织能力，更需要城市规划、资源配置、产业发展、公共卫生、环境保护等各方面的专业能力和技术素养。城市治理体系的现代化，需要放开政府权力闭环，更需强调城市治理各领域的专业性和技术性，各专业领域内，应由专业的机构和人员来做专业的事情。此外，仅仅依靠政府自身的职能部门远远不足以应对城市事务复杂性。以武汉红会为例，一个仅仅二十余人的机构来分配来自全国的捐款捐物，确实面临着人员不够和能力不足的尴尬局面。引起全国关注后，通过引入仓储、物流企业等社会力量参与，不仅没有发生刻板观念上的分配紊乱，相反极大地提升了物资运转效率。

3.优化城镇空间结构，构建网络化城镇体系

目前，中国的大城市面临着交通拥堵、资源紧缺、卫生环境恶化等城市病问题。但是从空间结构来看，我国大城市在中心城区人口过度密集拥挤从而增加城区风险的同时，郊区却因为公共服务滞后而出现人口稀少的两难现象，城乡二元结构分化明显，落差巨大。要想真正解决中心城区的城市病问题，就需要从实际行动上提升郊区新城的交通通达性和公共服务配套。试问如果大城市的郊区新城具备更优质的教育和医疗资源，与中心城区的交通通勤也更加便捷，用脚投票的行为机制下，又有多少人愿意挤在中心城区的“老破小”，面对更低居住质量、更差卫生状况和更高潜在风险呢？谁还会坚持“宁要城里一张床，不要郊区一座房”？建议更多的城市管理者能够借鉴东京都市圈新城发展的TOD和SOD理念，通过立体交通网络有机链接中心城市周边的中小城市，形成立体交通网络化、公共服务匀质化的广域都市圈化城镇空间，以都市圈内网络化城镇体系不断代谢人口在中心城区过度集聚潜在风险的同时，不断提升广大居民的生活质量。

疫情还在持续，这是对中国城市运行的一次体检和大考，但愿阴霾过后，各个城市都能够亡羊补牢，让中国都市圈的未来更美好，更安全。