刘世锦：“新基建”不足以挑大梁，新增长动能还看都市圈
作者：刘世锦/中国发展基金会副理事长、原国务院发展研究中心副主任
来源：原子智库
导语：近日，中国发展基金会副理事长、原国务院发展研究中心副主任刘世锦出席朗润·格致论坛，并作主题发言。刘世锦认为，在当前这个关口，新基建并不足以挑大梁。他给的解决方案是发展大都市圈——在核心城市周边50-70公里、最多100公里范围之内，能够发展出一大批小镇、小城。根据他的测算，今后十年仅都市圈的发展给中国经济每年提供的增长动能保守估计在每年0.5到1个百分点。
中国发展基金会副理事长、原国务院发展研究中心副主任 刘世锦
以下为发言内容：
在疫情发展比较重要的节点上，讨论新增长动能：今后中国发展很重要的一个突破口，是都市圈的发展。我简要讲三点。
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新基建不足以挑大梁
第一，这次疫情对经济的影响。现在，经济开始逐步恢复。当务之急是，让产业链转起来，否则有些地方复工后不能复产。在恢复阶段，最重要是可以采取一些宏观政策，比如货币财政政策，主要是让经济恢复正常运行。
现在可以设想，疫情结束以后，可能有些行业会出现反弹。比如大家憋了一段时间，要出去吃几顿、要出去玩，甚至旅游、出国，这些可能会带来一定的反弹。但是疫情会对经济增长带来一个硬缺口。无论从全年经济增长目标来讲（即使这个目标有所调整），还是从经济稳定增长的角度来讲，对这个硬缺口，现在需要采取一些非常规的对冲措施。
但问题是，这个对冲措施到底是什么？
最近一段时间，流传着各种各样的所谓经济刺激方案。这两天流传比较多的，大概是有几个省25万亿基建投资的计划，并且冠了一个新名词，叫“新基建”。但仔细一看，实际是这些省多年的投资计划，并不是这一年的。而且，有的去年已经开始实施了。另外，投资规模上有几个省的增速是在下降的，投资的内容大部分还是老基建。所谓的“新基建”，往宽了算，也就是10%左右，还是挑不起大梁。
新基建的内容，有的媒体列了一下，大概是7项，和中央文件相比，显然是扩容了。这里边有些内容，比如特高压输电，城市地铁等，其实已经进行了很多年，把它列到新基建里面，比较勉强。
另外有些内容，如5G基础设施建设、充电桩，有必要，但得看相关的产业到底发展怎么样。比如，5G的应用到底怎么样？前段时间任正非写了一篇文章，他是比较清楚的，他就讲，5G主要是在一些垂直领域可以有一些深度应用。所以，5G还需要时间。至于充电桩，涉及到新能源汽车的发展，现在也遇到一些瓶颈。这些基础设施一定和它要服务的对象相配套发展。
剩下的像人工智能、数据中心、工业互联网等，实际上这些产业化的东西虽然具有平台的性质，要算它是新基建，也可以，但它基本上都是企业投资。企业投资和政府投资还是有很大差别，他不是前景看不清楚就把钱往里砸。
所以，新基建是很有前景，今后中国也得投；但在目前这个关口，到底能起多大作用，一定要认真分析。我们现在什么事都容易炒，炒起来以后可能最实际的就是股市上的反应，有些行业股票大涨，但这和真正的经济增长还是两回事。
所以，需要非常实际讨论：中国现在的经济增长有一个硬缺口，到底怎么往上走？除了这种刺激政策之外，还有没有别的出路？
我一直在讲一个观点：中国过去30多年10%以上的高速增长，现在由高速转向中速，今后大概也有5%-6%的中速增长；美国也就是2%-3%的增速，欧洲和日本很难上2%，是1%、甚至会出现负增长。这几个经济体和中国为什么增长速度有差别？是不是光靠刺激政策就能把经济拉上去？前段时间讨论是不是要“保6”，有些专家主张，通过刺激政策把增速拉到6%以上。如果刺激政策真管用，那美国和日本也可以往6%拉，他们为什么拉不上去？
回过头来想一想，中国即使现在有5%-6%的中速增长，主要靠的是结构性潜能。中国过去高速增长和现在、今后一段时间的中速增长，也还有结构性的潜能——中国现在和发达经济体相比，我们还有什么事没做。另外，我们现在有一些新的产业、新的创新，也提供一些机会。这些就是结构性潜能和潜在增长率。
从这个角度来讲，徐远提的“二次房改”、大都市圈的发展，就是中国今后至少五年到十年最重要的改革之一。
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以农民工安居工程为支点
第二，“二次房改”的问题，核心就是给新市民——农民工为主的新市民——解决住的问题。这个问题已经讲了很多年，包括解决农民工的户口问题，这不是一张纸的问题，是基本公共服务的问题。基本公共服务内容比较多，医疗、教育、养老、失业救济等等。但从农民工日常生活来讲，首先是要解决住。
农民工是中国城市化进程中的生力军，在有些地方是主力军。最近，特别是疫情发生了这么多天后，看得更加清楚了。在疫情发生的这段时间，很多人也出门，主要是到小区门口拿快递。谁给你送快递？像北京和大城市，送快递的本地居民很少，基本都是外地民工。他们是最辛苦的，冒更大的风险。如果没有这批人送快递，疫情期间我们的生活质量到底是什么样子，可能完全是另外一回事。这批人对我们的城市发展做出了很大的贡献。
那么，这些送快递的民工住在哪儿？他们住得怎么样？有些人住在地下室、很差的环境中。
这就涉及到给农民工建安居房，以及其他的基本公共服务。过去也经常讨论这些问题，有人说，国家财政拿钱给农民提供基本公共服务，听起来是政府给农民的一种支持，农民应该感谢政府。但反过来说，农民在这个城市里已经待了十几、二十多年，他一直在给这个城市做贡献、上缴税收，但应该有的基本公共服务、该给他的都没有给——包括安居房。
安居房是政府应该提供的基本公共服务，但这个服务实际上没有提供。他们对城市该贡献的都贡献了，现在搞安居房这样基本的公共服务，实际上是还基本公共服务方面的欠账。这个事不是说应不应该办，是办的晚了。要从这个角度来理解。
另外，从整个经济增长的角度来看，安居房如果建起来，会拉动经济增长，不仅是当前补短期硬缺口，而且在今后十年甚至更长一段时间，对整个中国经济中速增长、高质量发展，能起到托底的作用，因为它拉动的行业很多。
做这件事情的意义：1.能够降低企业用工成本。在有些城市，由于政策原因，农民工住的远了、住的贵了，成本上升以后，农民工提供服务的那些单位，也得把这部分农民工用于租房子的成本提高。有些城市最近几年工资成本上涨很快，一个很重要的原因是，包括农民工在内的人的住房成本在增加。所以，通过安居工程，可以让农民有一个比较稳定的居所，居住成本相对低一点，实际是帮企业降低用工成本，也是支持企业、特别是支持中小企业发展的另外一种方式。
2.农民安居了以后，对提升企业竞争力——无论是制造业还是服务业——非常重要。为什么？安居乐业，他就要学习了。中国劳动力重点是要提升人力资本，人力资本主要是需要培训。一些农民工在工厂里已经是技术工人了——技术是经过长期工作以后慢慢积累起来的，但他工作不稳定，可能干一段时间就走了，这样人力资本的培养是没有可持续性的。现在，如果通过安居工程让农民工有一个稳定的居所，他接受培训、教育，他的人力资本的提升，对提升制造业、服务业的竞争力很有好处。
3.扩大中等收入群体。农民工进城以后，将会成为中国由低收入阶层进入中等收入群体中人数最大的一部分。我们现在要缩小收入差距，扩大中等收入群体，做这件事情非常重要。
4.脱贫问题。尽管受到疫情影响，但中央有一条讲得很清楚：脱贫攻坚战还是要按时完成。脱贫要做的工作很多，但从经济循环的角度、从大局来看，让农民工进城，让他们有房子住、能够接受教育，有一个比较好的发展环境，最终安居乐业，是最大的脱贫攻坚，是使这些贫困地区农民摆脱贫困的长远之策。
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发展大都市圈
第三，新市民“二次房改”、安居房，放在什么样的背景下来考虑？要看得更远一点，要放到加快都市圈发展的角度来考虑。
我刚才提了一个问题：除了刺激之外，中国是不是就没有别的办法了？我们还有相当多的经济增长办法，最大的一块就是都市圈。
我做一个简单的判断：今后十年，新的经济增长动能、转型升级、创新驱动，百分之七八十就在国内若干个大的都市圈发展。
那么，都市圈是什么样的形态？现在都市圈里的核心城市都有了，而且核心城市太拥堵，在核心城市周边50-70公里、最多100公里范围之内，能够发展出一大批小镇、小城。
比如，在北京周边50-70公里的范围内，在环首都经济圈——包括北京到天津、北京到保定，雄安新区等——节点性城市之间，建起几十甚至上百个小镇，彼此之间用轨道交通连接，然后形成一个城市网络，基础设施、公共服务，硬的软的全都上去，形成一种新的城市形态。形态上来讲，是小分散大集中。一方面把原来核心城市里太拥堵的、很多功能都不够集中的，可以分解出去；另一方面，在都市圈范围内，特别是这些小镇可以吸收大量人口。中国将来形成三五千万人的大都市圈、或者大都市圈构成的城市带，是完全可能的。
现在这方面的需求非常强烈。像北京的老年人——大概60岁以上有户口的，2019年已经350万人了，占北京户籍人口的四分之一——有很多也不用在三环五环之内上班了，他很希望到郊区买个房子，空气好一点、面积大一点、成本低一点，房前屋后种菜种花，有个比较好的养老的环境。
另外，城市功能过度集中，有些是非首都功能，过于拥堵，城市病也就出来了。还有很重要的一点，提升制造业的竞争力。制造业现在成本太高，包括华为，在东莞松山湖搞了一个小镇。我们城市房价也过高。但更重要的是，目前中国的城镇化率是60%，应该还有20%左右的提升空间。
此外，中国最近几年城市结构也发生了很大变化：很多到中心城市、都市圈来的，是其他城市的人。中国现在的城乡结构也发生了非常大的变化，可能有数以万计的农村，人很少了或者没有人了。从城市来讲，现在有上百个城市的人口是在收缩。这些人，大部分都是到了中心城市、都市圈。
所以，都市圈的发展，可以满足几个方面的需求：城里人下乡、疏解城市功能、降低制造业成本、降低城市房价，更重要的是吸收农村人口或者是城市结构优化的人口流动的需求。
最后，解决方案在什么地方？就是大都市圈的发展。
大都市圈的发展，重点是这个圈——因为核心城市部分现在已经差不多了。可以想象，北京周边如果建设几十个、甚至上百个小镇，可以有一些养老社区；北京市区大企业总部很多，也有人提出让他们分散到其他地区，这比较难，但是可以分解到周边的小镇，北京周边可以有航天小镇、新能源小镇、人工智能小镇，还有一些制造业小镇——北京的制造业可以往外转，河北、天津很多的制造业也不一定非要在县城里边，也是要集聚。现在制造业在空间上都是集聚的，就是要集聚到这些大都市圈的小镇里来：一方面成本可以降低，另一方面可以分享专业化分工的好处。
发展大都市圈是当务之急。这种改革是不是需要时间？如果有政策，短期之内就会产生作用。从带动经济增长的角度讲，它所带动的需求是综合性的：房地产投资、基建投资、制造业投资。
另外，这些都市圈范围内的小镇，现在完全可以有一套新的建法，不一定走发达国家的老路——也就是套用传统的工业化、城市化的技术和方法——完全可以用绿色新技术、新工艺、新方法。这就给更多的新技术、新产品提供了一个空间。
这个需求量确实很大。可以算一下账：今后十年，仅仅都市圈的发展，给中国经济每年提供的增长动能，保守估计，每年也会有0.5到1个百分点。
这么大的增长潜能，是不是说一句话就往前推动了？现在不是，现在最重要的是农村集体土地制度的改革，包括集体建设用地和国有土地应该同价同权同等入市。这方面，新的《土地法》已经开口子了。农民的宅基地能不能外部流转，是争议很大的问题；包括小产权房问题等，怎么解决。在这个过程中，一定会遇到很多难题。但这些问题也不是没有解决办法。
比如，大家很担心的农村土地制度改革，特别是宅基地如果流转以后，农民没地方住了，怎么办？我觉得，现在农村土地制度改革如果有一点收入，第一步得拿来建立社会保障体系。我们过去的想法是，农民有一块土地，是他安身立命的基础。这在过去是对的。但现在至少在都市圈这个范围之内，完全可以用新的更科学的、效率更高的办法——社保体系——这种制度建设来保障他，而不是像过去靠地。也有人担心，如果农村土地制度放开，有些干部会不会以权谋私、权钱交易？这个可能性是存在的。所以，制度建设一定要跟上去。比如，到郊区去买房，可以出台规定，对一定级别的领导干部，应该有一套审查机制。
另外，像税收制度，小产权房问题。过去农民要在自己的土地上盖房子，不可以，但他最后还是盖了。有些城中村就是这个情况，它肯定是没规划的，没规划就肯定有问题。现在解决问题，应该是正本清源、理顺关系。把权利给农民、给集体组织，同时你需要遵守国家的城市规划，该交的税还要交。
另外，土地规划也需要改革。过去这些年，给城市化发展潜力不大的地方的用地指标量比较大，像东部地区、大都市圈发展比较快的地区，反而用地指标比较少。这个应该改革。土地指标应该和人口、特别是农民工进入城市的数量，要直接挂钩。
农村集体组织内部治理结构的改革，也很重要。现在有些地方农村，土地交易或者集体组织的一些活动，透明度不高，甚至出现一些腐败问题。这都要通过治理体系的改革来解决。再比如，城乡财税体制的改革等等。还有，像城乡接合部这些土地转让了以后，有一部分收入是要交税的。这一系列的改革，要在仔细调查研究的基础上做出很好的政策设计。
这些问题，我们还是要面对、要解决；解决了以后，把中国都市圈发展、增长的空间打开。这个潜能比各种各样的刺激方案的潜能要大得多。
这就是我现在强调的：当我们遇到一些困难，特别是遇到某种很大挑战的时候，应该推出一些新的改革措施，把中国经济增长的潜能释放出来，从而有一个中速的高质量的发展。现在应该是一个比较合适的时机。
