赵鹏军:构建区域交通治理体系 促进“十四五“高质量发展

赵鹏军:构建区域交通治理体系 促进“十四五“高质量发展

凤凰网财经讯 6月6日中国城市百人论坛2020青年论坛NO.2举行,论坛主题是“更高质量新型城镇化与城市治理现代化”,本次论坛以演播室在线直播形式举办,凤凰网财经全程报道。

北京大学城市与环境学院教授赵鹏军在论坛上表示,在高质量发展的过程中,交通是个非常重要的要素,“衣食住行”最重要的一点就是“行”,“行”代表着交通。现在的城市交通面临着很多问题,包括交通拥堵是个非常突出的问题之一。交通是高质量发展里非常重要的民生问题,交通也是我们国家一个重大战略问题,我们国家层面历来对交通都非常关注,尤其2019年出台了“交通强国战略”。

赵鹏军认为至少可以在九个领域对交通进行治理,并详细阐述了如何在九大领域中发力进行交通治理。

赵鹏军表示,在可持续交通发展过程中,作为空间规划,不是静态过程,而是个动态的过程,每一种要素都在快速地发生变化,使得该过程更加复杂。

在发言最后,赵鹏军表示:“因为这个题目是“新型城镇化”,新型城镇化从不同的空间视角,从社区到城市,到都市圈,到城市群,这些城市化的格局背后支撑它的是非常高效、公平、绿色的交通体系,交通体系本身又是国土空间规划或空间规划的一个非常重要的内容,在新一轮空间规划体系之下,相信我们的城镇化这种格局会朝着更加可持续的方向去发展。交通是个最核心的要素或窗口,很多值得进一步去研究和思考。”

以下为赵鹏军发言实录:

非常感谢明星教授的邀请,非常感谢毛其智老师和陈杰老师的组织,给了我这么一个很好的学习机会,我很高兴来到这里向大家学习,同时也分享一下我最近的一些研究思考。

我要汇报的题目是“空间规划与可持续交通”。高质量发展是国家“十四五”规划要关注的重要内容。在高质量发展的过程中,交通是个非常重要的要素,我们说“衣食住行”,“行”代表着交通,是老百姓基本民生之一。世界范围来看,城市交通面临着很多问题,其中,交通拥堵是个非常突出的问题,拥堵在中国的大城市尤为突出,是典型的“城市病”。最近一项研究报告显示,交通拥堵在全球2017年造成1200多亿美元的代价,在北京是11亿美元左右。交通问题还造成生活不便,比如长通勤,在北京每天单程通勤超过60分钟的人数高达150万左右,长时间通勤带来生活压力和身体不适,进而影响居民身心健康。另外,交通环境污染问题也不容忽视,在北京45%的PM2.5排放是来自于交通部门。

交通既是高质量发展里非常重要的民生问题,也是我国的国家重大战略问题。我国历来对交通都非常关注,尤其2019年出台了“交通强国战略”,明确提出“我们要在2035年基本建成交通强国,建设现代化的综合交通运输体系”。交通强国战略要打造“三张网”和“一协调”,以高铁、航空、高速为主的快速网,以普通铁路和国道、省道为主的骨干网,以市县道路为主的基础网,各个网络相互协同,促进城乡和区域交通协调发展。最终目标是要建设两类交通圈。在客运领域,全国建设“123”的交通出行圈,都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖。

如何去打造可持续的交通体系,不光是我国单个城市或我国城市面临的挑战,在全世界范围之内,可持续交通都是区域可持续发展的重要内容之一。从联合国“可持续发展目标”到我国最近提出来的“高质量发展”,对焦到可持续交通,核心目标是:高效、绿色、公平和健康。交通是个系统问题,包括了经济、社会、政治、地理环境等多方面的要素。城市交通也不仅仅是城市本身的问题,而是区域协调发展问题。对于交通问题的缓解,要树立起区域综合治理的概念,以区域系统协同优化发展为抓手,通过多方面的政策,针对造成交通问题的不同因素以及各个因素之间的联系,进行全方位的系统化治理。我认为,至少在以下九个领域对区域交通进行综合治理。包括地理环境规划、区域规划、城市增长管理、土地利用规划、城市设计、交通设施网络建设规划、交通服务与需求管理、交通组织运营管理、生活方式与行为引导。

地理环境规划从地形地貌勘测、生态环境保护、自然灾害预防等方面为交通设施网络选线布局提供保障,这个要紧密结合当前我国国土空间规划的“双评价”内容展开,在资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价中充分考虑对于交通“生命线”的生态保障,规避自然风险灾害,增强交通设施网络的韧性。区域规划从城市群、都市圈、城镇体系和城乡关系等角度统筹安排城镇格局、城乡发展格局、交通网络布局、重大枢纽分布等之间的协调关系,实现区域人口产业集聚、城镇增长、交通系统三者之间的良性互动,做好区域交通网络、区际交通网络、都市圈交通网络、城乡交通网络等之间的高效衔接,不同交通方式互联互通、便捷换乘。城市增长管理从城市的人口和产业分布、城市空间结构、公共服务设施布局、城市形态、生活圈规划等方面,对交通可持续性在减少交通需求产生、引导交通需求时空分布和优化交通流格局等源头上,起到长期的塑造作用。尤其是认识到公共服务设施布局对于交通需求在时间和空间上布局起着关键作用,要以公共服务设施的合理布局来引导交通需求时空格局,摒弃传统的“就交通论交通”、侧重移动性(mobility)等理念,从提升居民生活质量、提高公共服务的交通可达性的视角,支撑打造区域出行圈、通勤圈、基本服务生活圈等不同层次的生活圈。土地利用规划从土地利用类型布局、土地利用强度、密度、混合度等管控、土地价格引导等方面合理引导交通需求产生和分布,优化交通设施布局和公交线站设置,强化土地利用与交通一体化开发,实施TOD等城市综合开发模式。城市设计要从社区层面设计合理的街区尺度、街巷形态,塑造“小街区、高密度路网”形态,打造安全便捷、美好宜人的步行环境和公共空间氛围,利于绿色交通出行,让交通“最后一公里”更舒适。

交通网络设施建设规划从线网规划、枢纽布局、场站设置、投资建设等方面构建交通系统的硬件载体,提供交通运力保障,在规划布局上要同区域人口、经济、空间等相协调,尤其是要对交通设施布局引起的交通拥堵、人口经济和土地利用等变化对于交通系统再次反馈影响,线网规划不仅仅是交通系统内部的线网、流量之间的短期均衡,还应关注交通、土地、人口之间的系统动态交互作用,实现交通、土地、人口之间的长期系统协调。同时,交通网络设施建设也要同国土空间中的“三区三线”相协调,尤其是生态红线。

交通服务与需求管理从交通服务供给水平和质量、交通服务费用价格、总量控制、使用管控等对交通需求进行优化,近年来,小汽车车牌摇号、拍卖等总量控制和机动车限行等使用管控手段在我国的北京、上海等大城市实施,对于促进城市交通可持续发展起到了一定的效果,未来还应关注费用价格、经济手段等,例如英国伦敦的拥堵收费等,同时要花大力气提升公共交通的服务质量,在对小汽车限制的同时,一定要做好替代方式的高质量供给,不能因为小车限购限行而影响居民出行质量。交通组织运营管理在法规标准、信息服务、运营组织、秩序管理、交通执法、职能职责、设施管理等方面引导交通可持续发展。生活方式与行为引导在可持续交通中的重要作用,已经逐渐被认识,可持续交通本质是人的行为的可持续,要在交通消费、绿色出行、文明出行等方面进行教育引导,行为教育(behabvior education)是区域交通治理的重要手段。

上述九个方面覆盖了交通治理的主要途径,从交通的产生、分布、出行模式、交通流格局等过程视角,从交通的短期出行、中期移动和长期人口和产业迁移等动态视角,从交通的流、网络、空间等不同载体视角,从交通的规划、建设、服务、运营、管理等管控环节视角,从交通的个体、社区、城市、区域等空间尺度视角,提出了对城市交通可持续发展的标本兼治区域治理路径。

当前我国正在形成的新时代国土空间体系,着力“多规合一”,形成“五级三类”国土空间规划体系,重视同交通运输体系规划相融合,这是一个很好的趋势。尤其在2018年,交通运输部颁布了《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》,明确提出要科学划定交通基础设施“三区三线”边界、实施国土空间规划体系“多规合一”要求,做好铁路、公路、水运、航空等多种运输方式间的线位衔接,与国家空间规划体系对接,实现交通基础设施建设线位、点位等空间资源有效预留,要求“1+1+3”的内容,编制生态保护、建设用地、城镇发展等影响研究报告,在省级层面以条线划定为主,在实县层面以交通项目用地为主。但是,这些政策存在明显不足,仍然将交通作为现状基础设施来看待,没有从区域交通综合治理的角度去思考,忽视了交通对国土资源的空间配置作用、对国土空间功能的引导作用、对国土空间结构的架构作用、对国土空间组织的关联作用、对国土空间形态的塑造作用等。这些政策依旧是“就交通论交通”的传统思维,亟需有待完善。

接下来,我汇报一下近年来我和我团队在空间规划与可持续交通领域的一些研究成果,主要包括交通拥堵、交通能耗与污染排放、交通公平、交通扶贫等方向。由于时间有限,我每一个方向举一个例子。

首先,空间规划对缓解交通拥堵有着重要意义,我采用北京每15分钟间隔、跨度6个月的1016万条拥堵大数据对233条主次干道进行分析发现,人口和就业空间分布对于拥堵点时空变化起着基础决定作用,如果城市空间结构不发生调整,修再多的路也很难改变交通流的整体空间格局,对于缓解交通拥堵的作用有限,而且往往会造成局部改善,整体更堵的局面。

其次,我对全国108个城市综合交通调查数据进行分析发现,郊区新城+大运量快捷公交(MRT)能节约14%的交通CO2排放,也就是说空间规划能够在大城市引导多中心的城市空间形态,则能够有效降低交通能耗和污染排放。

第三方面,基于手机信令大数据,研究发现城市空间蔓延与职住不平衡是造成长通勤的主要原因,女性比男性受到更大影响,空间规划通过建设紧凑城市、提高职住平衡,能够有效减少长通勤,而且对于女性等起到的积极作用更大,有利于促进交通公平。

第四方面,我们研究发现轨道交通向郊区延伸建设,为中低收入者在郊区选择低价低租房屋提供了支撑, 但是地铁票价上涨,出行成本的上涨会抵消郊区低房价所带来的部分收益,低收入年轻人面临 “住房-交通”复合负担压力。这一点,是我们通过对北京市2014年地铁调价的影响进行实际问卷方法发现的。类似于这种压力,也体现在开车或打车人群,城市向郊区蔓延虽然提供了低价房屋,但是交通成本的上涨会降低房屋的节约,加之长时间通勤成本,郊区中低收入家庭的综合交通压力不容忽视。这就需要空间规划、土地规划、住房规划和交通规划统一协调去解决。

第五方面:交通健康方面,包括“大健康”、“小健康”,前者以交通污染暴露为主,后者包括交通出行舒适感、心理压力等。我们研究了交通污染暴露,发现雾霾天气妇女继续使用自行车比例高达68%,低收入女性占61% ,公共线站布局和自行车骑行环境对这群人的交通污染暴露起着关键影响,如果在公共交通服务和城市设计层面,能够改善公交服务和骑行环境,则能有利于降低她们污染暴露。

第六方面:通过手机信令大数据研究发现城际通勤交通在城际交通中所占比例不容忽视,都市圈通勤范围在不同城市差异较大,例如北京等城市其通勤范围会远超出其行政边界,同时非通勤城际出行的比例大大高于通勤城际出行,且范围更广。在城市群国土空间规划中,要注意到1小都市圈的范围和内容,尤其是休憩娱乐圈的空间范围和设施布局。

第七方面:我们通过对全国小城镇调查研究发现,农村机动化和交通现代化正在改变传统的村—镇—县等级地域体系,在诸多地区,村镇联系在减弱,而村县联系加强,县城在县域经济和县域交通体系组织中的作用在强化。在新一轮农村道路建设和村镇体系规划中,要注意这一点,科学集约规划农村公路,合理做好公共服务设施配置。另外,乡村地区的生活圈是20分钟,70%的活动出行在20分钟之内,不同于城市社区的15分钟生活圈,在乡村地区交通规划中,要遵循这一规律,切不可用城市标准去做农村的规划。

第八方面:我们做了一些交通扶贫方面的研究,发现县域交通网络可达性提升与农村居民收入改善显著相关,且有利于缩小城乡收入差距。这也说明,在交通扶贫的过程中,不仅仅要加强高铁、高速公路等快速网的建设,市县道等基础网也非常作用。希望在“十四五”规划中能够重视这一点。

以上我简要汇报了我和我的团队近期在空间规划和可持续交通领域所做的一些研究工作。交通是个复杂系统,仍然有许多值得深入思考的理论问题,首先是人口、经济、空间、交通要素之间相互作用的时间滞后性要重点研究,我们目前区域交通治理的效果往往更关注的是某一时间断面的效果,但是房屋建筑、土地利用、交通设施、人口流动、企业迁移、交通出行等的变化在时间上是不同步的,有些慢,有些快,例如我研究发现地铁设施引致的土地利用变化:居住用地面积比例在地铁修通后的1.5年变化幅度最大,商业办公混合2年,商业2.5年。空间规划既有短期安排,也有长期布局,如何从系统动态演化的视角去实施区域交通治理是一个值得探究的问题;其次交通是个大系统,交通要素之间是相互联系、相互作用的,存在1+1>2或<2的效应。合理的区域交通治理方案,系统化考虑各个要素的协同运行和协调发展,可以充分发挥交通设施的效益,节约资源。如何在区域交通治理中实现协同调控也是个值得深入研究的科学问题。

总之,交通既是新型城镇化的关键内容,也是实现新型城镇化的关键支撑,从社区到城市,在到都市圈、城市群,新型城镇化格局的形成离不开高效、公平、绿色的交通体系的支撑。交通系统本身又是空间规划重要的内容,在新一轮国土空间规划体系之下,我相信空间规划和交通系统规划会在建设可持续交通这一议题上,高度一致、深度融合,区域交通治理体系会成为新背景下设施交通强国战略、建设以人为本的交通系统的重要模式和途径。

时间有限,我汇报到此,谢谢大家。

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