自2015年以来一直到最近的十九大，国企改革“1+N”文件系统、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制员工持股等等这些名词，想必关注国企改革的人都听过很多次了。这些措施之间包含着怎样的国企改革逻辑脉络？是一个什么样的系统工程？相信很多人都有困惑的地方。就此，凤凰网财经国子策专访了国资委研究中心周丽莎副研究员。
周丽莎研究员指出，深化国企改革提纲挈领的文件是2015年9月份出台的《深化国有企业改革的指导意见》，之后陆续发布了22个配套文件，这就是“1+N”文件体系，搭建了国企改革四梁八柱的理论框架。一共推出了十项改革试点，分别是落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制员工持股、国企信息公开、剥离企业办社会职能、解决历史遗留问题。
其中，落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革国企这四项和现代企业治理相关的。这些改革在十九大文件报告中体现为落实生产要素的市场化配置。
国资监管方式向“管资本”转变的试点是国有资本投资运营公司。2014年推出了两家投资运营公司，中粮和国投。2016年又陆续推出了运营公司两家：诚通和国新，投资公司六家：神华、宝武钢、五矿、招商局、中交、保利。
兼并重组的试点，中国建材和中材集团、中远集团和中国海运、中电投集团和国家核电。兼并重组央企从国资委成立的196家到十八大的115家，2016年是102家，今年重组了7家3组，央企第一次突破两位数，现在是98家。
混合所有制的试点，已经推出了两批共19家，11月15日国家发改委表示，已经敲定第三批试点31家，混合所有制改革试点涵盖了中央企业和地方国有企业，试点数目已经达到了50家。
周丽莎研究员还指出了这一轮国企混改和以前的不同，她认为更多的是因为市场经济体制改革30多年走到今天，该混的都混了，该改的都改了，剩下的是突破口怎么去混。这一次混改的目的是放大国有资本功能，混改通过国有资本撬动社会资本，实现国有资本的做强做优做大。
周丽莎研究员认为，未来的央企将会是三种类型：运营公司，投资公司和产业集团。国有资本运营公司主要通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资本投资公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。产业集团更多的是关系国家战略、国计民生的重要行业和关键领域。至于监管问题，周丽莎表示，不同企业特点不一样，监管方式可能也不一样。投资、运营公司，可能更多的是财务监管；可是对于国计民生，国家战略的产业集团，它们本身就承担了一定的国家战略职能，国资委对它们的监管方式可能就和其他两类公司有区别。
她认为从“做强做优做大国有企业”到“做强做优做大国有资本”是理论飞跃。因为从资本的角度来说，国有资产有两种实现形式，一种是叫做实物形态的企业，还有一种是叫做价值形态的资本。从表现形式来看，一种叫做国有企业，一种叫做国有资本。而国企改革应该从企业管理的方向转向资本价值管理。
在地方性国企和央企改革上，周丽莎表示，地方性国企相比并没有过多集中在国家命脉、关系国计民生的产业上，所以可能改革的方式更多样化一些。各个省份会根据当地的特点、所处的战略位置、产业布局进行不同的改革措施，并举了山西、天津、上海、深圳的例子。具体请详细参阅下面的专访内容。
凤凰网财经：国企改革已经出台了一系列文件，1+N文件体系。去年国企兼并重组了很多，今年很多是混合所有制改革。您先介绍一下国企改革的现状和进程。
周丽莎：十八大之后，国有企业进行了第二轮深化改革。第二轮深化改革提纲挈领的文件是2015年9月份出台的《深化国有企业改革的指导意见》，之后到现在发布了22个配套文件。1+N文件体系给我们搭建了四梁八柱的理论框架。到2016年政策落地，我们推出了十项改革试点。十项改革试点分别是落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革、国有资本投资运营公司、中央企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制员工持股、国企信息公开、剥离企业办社会职能、解决历史遗留问题。
落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革国企这四项都是和现代企业治理相关的。这些改革在十九大文件报告中体现为落实生产要素的市场化配置。
国资的监管方式向“管资本”为主转变。这种转变主要的改革试点就是国有资本投资运营公司。2014年推出了两家投资运营公司，中粮和国投。2016年又陆续推出了运营公司两家：诚通和国新，投资公司六家：神华、宝武钢、五矿、招商局、中交、保利。
兼并重组的试点，中国建材和中材集团、中远集团和中国海运、中电投集团和国家核电。兼并重组央企从国资委成立的196家到十八大的115家，2016年是102家，今年重组了7家3组，央企第一次突破两位数，现在是98家。
还包括混合所有制的试点，现在已经推出了两批共19家，第三批试点31家，混合所有制改革试点涵盖了中央企业和地方国有企业，试点数目已经达到了50家。
2017年更多是改革工作落地。在2016年年底中央经济工作会议上，习总书记提出2017年央企尤其是集团层面要完成公司制改制，而混合所有制改革也是作为国有企业改革的突破口来进行强调。到2017年两会上，李克强总理进一步指出2017年要完成集团层面公司制改革。我们现在整个央企层面的混改已经达到了三分之二，剩下七大领域的垄断企业包括石油、电力、天然气、军工等也要逐渐放开。所以到了十九大的文件中就可以看出，发展混合所有制经济，改革国有资本授权管理体制，这都是进一步深化改革的落实。
我们已经在央企层面取得一系列成绩。在地方国资委，各地也是普遍开花，包括分类制度的改革，还有职业经理人，市场化选聘经营管理者，混合所有制改革，投资运营公司以及员工持股在各地地方国资委也得到推进。
所以国企改革从十八大后政策框架的系列文件到推出十项试点的逐步落地再到十九大，是深化落地的趋势。
凤凰网财经：其实混改在80、90年代就有，现在的混改和以前的混改有什么不一样的地方？
周丽莎：混改最初是在十三届四中全会第提出的，提出到今天也已经20多年了。当时在推混改的时候，更多的是确立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场化方向。在这个方向上混改更多的是股份制改造包括当时的上市来进行经营权的调整。所以上一轮混改和这一轮在以下几个方面是不同的。
第一、混改的背景不同。从当前整个宏观经济来看，中国逐渐步入新常态。经济发展方式由原来过多注重数量增长转向结构调整，这次十九大也提出新的矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这样的宏观背景下，国有企业需要转换经营机制、提高经营效率，由此混合所有制改革作为国有企业改革的突破口。
第二、混改的目的不同。这一轮混改更多的是市场经济体制改革30多年走到今天，该混的都混了，该改的都改了，剩下的是突破口怎么去混，所以我们这一次混改所提的目的是放大国有资本功能，混改通过国有资本撬动社会资本，实现国有资本的做强做优做大。我们的企业治理机制也改革那么多年了，但是在公司治理体系上权责对等、运转协调、有效制衡的公司治理机制还需要完善。
第三、混改的方式不同。这一轮混改试点先行，通过试点探索经验，至今已经推出了一批试点9家，第二批试点10家，第三批试点31家，试点涵盖了中央企业和地方国有企业，电力、铁路、民航、电信、军工等重点领域，试点数目已经达到了50家。
凤凰网财经：国企在混改中包括兼并重组等系列改革里面，怎么能够发挥市场的作用而不是靠行政推行？
周丽莎：我们这一轮国企改革提的叫做管资本为主，为什么提管资本为主？首先国资委自身已经进行了监管方式的调整。明确了以“管资本”为主的监管方式，实现“三个归位于”，“将依法由企业自主经营的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项，原则上归位于一级企业，由一级企业依规决策，将配合承担的社会公共管理职能归位于相关政府部门和单位。”今年5月份专门发布了《以管资本为主推进职能改变方案》，在这个方案中，国资委明确了43项非常具体的经营权责授权下放给企业，取消了26个事项，26个事项全部都是我们前期的规章制度文件没有明确规定的。同时还下放了9项权责，9项权责大部分都是上市公司的一些权益，比如通过上市公司进行股权管理、股权变动，还有上市公司股份的转让，上市公司认购可转债的转让，这些事项都下放了。其目的为了落实管资本为主的监管方式。以证券市场、产权交易中心来进行第三方价格评估，来进行市场化的定价、股权交易，通过市场化的股权产权交易，能够更加客观公正，避免国有资产的流失。授权了8个事项，主要都集中在董事会的权责，比如公司法规定的董事会的6项权责在这里面都有体现，重大计划的投资权，还有经理层的选聘考核和薪酬以及一些财务管理事项。
国资委落实“管资本”为主的监管，推出了投资运营公司试点，十八大报告中明确提出要组建两类公司。2014年推出了两家投资运营公司，中粮和国投。2016年又陆续推出了运营公司两家：诚通和国新，投资公司六家：神华、宝武钢、五矿、招商局、中交、保利。国有资本运营公司通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资本投资公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。
所以从我们现在已有的改革措施来看，包括混合所有制改革，以联通为例，它是我们第一批混改的试点，它也是通过上市公司平台——联通股份有限公司——来进行了增资扩股和股权转让。
我们前期所做的这些改革措施其实都是基于市场化的方向，市场化的途径和手段来进行国有资产的调整和转换。
凤凰网财经：您刚说国企董事会职权，投资运营公司已经有几家试点了，目前落地情况您怎么样？
周丽莎：我们就以投资运营公司的第一批试点中粮和国投为例。中粮在列为投资公司试点之后，国资委明确给它下放了十八项权利。十八项权利下放之后，使得中粮在董事会职权的落实、职业经理人的薪酬考核评价以及管控模式的调整上都有了具体的落地。所以后续中粮首先对管控模式进行以管资本为主职能调整。总部落实“管资本”职能，部门从13个压缩到7个，人员从610人压缩到240人。总部的权责包括运营权，资产配置权，生产研发权，考核评价权和薪酬分配权等权利下放给了18家二级平台公司。这些平台公司后续也是中粮改革落地的平台，比如中粮旗下的中粮资本是第二批混改试点，中国茶叶是十家员工持股试点。总部职能下放，让具体的运营职能由平台公司来做，然后再下级的专业化公司来进行生产运营功能，管的过多管的过死情况就转变了。中粮的这种模式是贯彻了市场化导向让企业具体运营职能得以落地得以发挥的非常典型的例子。
运营公司，诚通是非常有代表性的。诚通公司在设为运营公司的主体之后，设立了3500亿的国企结构调整基金。诚通结构调整基金到现在为止已经参与了中冶、国航的非公开发行，还有中信建投在香港的IPO上市，尤其是这一次联通的混改。诚通参与联通的混改是纯市场化的，它们也是经过了市场化的竞标，市场化价格的谈判包括合作和契约的制定。所以诚通承担的职能通过构建基础调整基金对我们的产业布局包括国有企业的深化改革、混改都进行了支持。成果还是非常显著的。
凤凰网财经：国资委对国有企业的监管会改变，从管企业转向管资本后主要的考核目标会有什么变化？
周丽莎：2003年成立的国资委的初衷就是履行出资人职能，代行的是所有权。在国企改革权责明确的过程中，原来国有资产属于人民属于国家，但人民和国家没有实际主体，所以由国资委来代行出资人所有权职能。既然代行的是出资人所有权职能，所以未来的监管上我们更多的是以出资人职能的转变落地来落实。
未来不仅有运营公司，投资公司，还有产业集团，所以实际上未来的央企将会是三种类型。运营公司股权运作，投资管理；投资公司是有多元产业的；产业集团更多的是关系国家战略、国计民生的重要行业和关键领域。
当然由于不同企业的特点不一样，可能的监管方式也不一样。运营公司，可能更多的是财务监管；可是对于国计民生，国家战略的产业集团，它们本身就承担了一定的国家战略职能，国资委对它们的监管方式可能就和其他两类公司有区别。
凤凰网财经：十九大报告里有一个变化，叫“做强做优做大国有资本”，以前的提法是“做强做优做大国有企业”，为什么会出现这个变化？
周丽莎：在这次十九大中，习总书记实现了从“做强做优做大国有企业”到“做强做优做大国有资本”的理论飞跃，主要可能集中在以下几个方面。
首先我们在十九大报告中也提到了，经济体制改革要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，作为一个提纲挈领的大方向。而国有企业在这样一个大方向下的具体落地，也要落实市场化的要素配置以及产权制度的清晰。从资本的角度来说，国有资产有两种实现形式，一种是叫做实物形态的企业，还有一种是叫做价值形态的资本。从表现形式来看，一种叫做国有企业，一种叫做国有资本。我们的改革应该从企业管理的方向转向资本价值管理的方向。
第二点，“做强做优做大”国有资本其实也是和我们监管方式的调整转变相关。在十九大报告中我们也提出了要继续落实改革，深化国有资本授权经营体制。十八大以来所提的授权经营体制的方式叫做“管资本为主的监管方式”。“管资本为主的监管方式”是指国资委作为国有企业的出资人所有权的代行者，要由直接的企业监管转变为资本的监管。推行投资运营公司，还有职业经理人制度，市场化选聘经营管理者，兼并重组，混改，都是在管资本为主监管方式下所进行的调整。
第三点，管资本为主也利于19大所提出的以混合所有制改革作为国企改革的突破口。混改是以产权为基础的。以联通混改为例，联通原来是60%多绝对控股，现在通过混改，增资扩股，股权转让，调整到了30%几。如果用资本的概念来看，2016年我们所推出的国有资产监管交易管理办法明确规定，如果资本比例即使低于50%，但只要是第一大股东，同时是实际控制人，那企业还是属于国有性质的。国企在混改中即使股权在50%以下，但只要还是第一大股东，还是实际控制人，那在整个公司治理的话语权中还是有话语权的，就实现了用国有资本来撬动社会资本，实现国有资本的保值增值和国有资产的放大功能。
第四点，我们在这一次十九大文件中也提出了国有企业未来的方向，要培育具有全球竞争力的世界一流企业。如果要培育具有全球竞争力的世界一流企业，肯定要打入全球价值链的中高端，要打造世界先进的制造业集群，央企要走出去。如果我们还是原来的企业化运作，真金白银去进行境外投资，不仅费力、费钱可能还会有风险。未来如果我们用资本这种概念去进行股权投资，去进行产权投资，通过资本方式进行收购，相关的技术专利我来吸收，那同样可以控制境外一些好的企业。包括一些政治风险性比较大的国家，如果进行股权多元化投资，可以让当地的政府，当地的家族企业来参股，那中国企业的政治风险、经济风险可能就会降低。
央企去打造先进制造业价值链的中高端，最后做强做大国有资本，这都可以起到推动作用。
凤凰网财经：央企很多是掌握国家命脉和关系国计民生的行业，但地方性国企不是这样，竞争性比较强，您地方国企改革跟央企会有什么不一样的地方吗？有比较典型的具体案例吗？
周丽莎：地方性国企和央企相比并没有过多集中在国家命脉、关系国计民生的产业上，所以对于它们来说，可能改革的方式更多样化一些。比如说，山西把它22家国有企业全部装进了山西省投资运营公司。山西之所以搭建这样一个投资运营公司平台，其原因在于山西是一个资源型、煤炭型的大省，前期煤炭价格过山车式的波动，还有去库存、去产能的压力，而且22家里面有一半是煤炭企业，这些企业间存在同质化竞争。山西的产业以煤炭为主导，包括它的物流、商贸其实都是属于竞争类的企业，所以把22家国企都塞到一个投资运营公司平台里面，也是符合山西本地产业战略的。都是竞争类企业，而且都是围绕煤炭这个相关产业来进行组织。通过这样一种平台可以进行产业布局、结构调整，包括去库存、去产能这样的调节。
再比如说天津，今年6月份推出了海河产业推介会，在这次会上提出了未来要大力推动混合所有制改革。天津主要都是轻工业，尤其是纺织，一直以来都是我们国家纺织商贸重要地区。所以天津的改革也是和自身特点有关的，它力推的混改主要是竞争性业务包括房地产，包括商业，包括纺织。天津通过混合所有制改革作为突破口，对产业发展进行推进。
再比如说上海，上海采取的比较成熟的资本运作的方式进行改革，国盛和国际是上海的投资运营平台。而且上海更多是通过资本证券化的方式来推动上海的国有企业改革，包括推出了ETF指数基金。
再比如说深圳，深圳现在也推出了混改政策，对企业进行了分类，竞争类是2018年完成，商业类是2019年完成。深圳作为改革开放特区，一直以来它的市场化程度是非常高的。
我举的这些例子，从东到西，从南到北，各个省份都根据它们当地的特点，它们所处的战略位置、产业布局来进行不同的改革措施。还是非常有各地特点的。
凤凰网财经：前两年很多行业央企、国企效益都不是很好，但是今年前三季度国资委发布报告，央企盈利、营收都创下了历史最好水平。这是这两年国企改革的成效吗？为什么效果这么好？
周丽莎：其实从一季度以来数据就越来越好看。这一方面有宏观经济的背景。前期2015年当时指标不是太好的时候也是由于钢铁、煤炭、石油、有色金属大宗产品价格暴跌甚至腰斩导致的。今年以来经济转好，整个大宗产品价格都得到了回暖，我们央企主要都是在大宗产品领域，所以市场盈利情况尤其央企盈利情况也开始恢复。这是市场的原因。
第二个原因可能就和我们深化国企改革相关。从2013年落实十八大国企改革精神以来，我们前期已经进行了一系列市场化改革措施和改革方向，尤其是中央提出了供给侧结构性改革作为主线，央企也是承担了去库存、去产能、去杠杆的主要责任，实现了提质增效。首先央企对僵尸企业和亏损企业进行了治理。对于一些重点行业，尤其是钢铁、煤炭、电力、电解铝、建材等过剩产业，进行了落后产能淘汰，也进行了兼并重组，像宝武钢的兼并，中建材的兼并，都是在这样背景下做的。
其次我们调整了国有企业的布局，提高了国有企业运行效率。央企从196家合并到123家再到今天的98家，这一系列的兼并重组都是让核心产能、核心企业做强做优做大，提高国企核心竞争力和资源配置的效率。通过这样一种资本布局来增强国有经济的功能和效率。我们在国企改革中也做了分类。分类上作为竞争类的企业，我们可以更多的市场化，包括混合所有制改革、股权多元化、整体上市；而作为国计民生、国家战略的企业，我们再进行一系列做强做优做大。所以从布局上来看，我们也是有进有退，还是有调整的。
第三，降本增效，提升企业效率。降本增效更多在具体改革措施落实上，比如说职业经理人的推行，还有董事会权责的落实，还有包括突出主业，产业链的布局，这都是实现企业的降本增效。
当然这些可能是相辅相成的，可能也是改革带来了宏观形势的回暖，宏观形势的回暖也推动了我们改革政策的落地。所以央企三季度以来整个营业状况都是明显改善。
凤凰网财经：国企改革现在已在能源、电信、通信、航空领域来战，将来还要继续扩展到军工行业，领域越来越大，是所有行业都会放开进行混改或者兼并重组？
周丽莎：国有企业改革应该是有进有退。国家战略、国计民生的企业，我们国有企业是要做强做优做大的。既使是我们放开，也是它的竞争性业务。电力领域，南方电网和哈电集团作为第一批试点，南方电网现在所做的混改试点也是它的增量配网。电信领域中国联通作为我们的核心国家战略，它混改是通过上市公司平台，股份公司通过上市公司平台以市场化方式来进行运作的。军工现在我们也在它的科研院所进行改制，科研院所做一些市场化转向，但仍然是竞争性业务方面。
把电力、石油、天然气、铁路、民航、电信这样的产业来进行混改，进行市场化运作，其目的都是为了希望在这次混改中让人民受益，希望能够让利于民，这些产业我们放开的目的还是要落实十九大所提要让人民得到具体的实惠，在国有企业改革中让人民得以受益。（文/谭红朝）
