王绛：把淡马锡模式作为国企改革蓝本非常片面

凤凰网财经《国子策》出品 文丨杨芳

“监事会划入审计部门，是进一步强化对国有企业的外部财务监督的重要举措。而出资人将严格依据所出资本行使出资人的各项权利，同时接受包括其他政府职能部门、社会舆论等方面的外部监督。外部监督与出资人监督各司其责，相互配合补充，从而使各类监督于法有据，形成合力，更为有效。”国资委研究中心高级经济师王绛接受凤凰网财经国子策专访时表示，“随着监管方式的转变，国资委可能缩减涉及企业经营管理、超出出资人权责外的机构，进一步突出出资人职责，如管资本、管规划、管法人治理结构等。”

十九大报告对国企改革提出明确要求，从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本。如何做好这个转变？王绛提到，国资委加快自身改革，全面梳理并优化调整具体监管职能，相应调整内设机构，取消多项属于企业在经营中的权力，不再直接管企业的具体经营行为，把对企业监管的权力转移到企业的股东会、董事会等主体，推动国有资本所有权与经营权分开。同时，加快国有企业现代企业制度建设，使国有企业成为能自我约束、自我发展的真正的市场经济主体，从而将能接住出资人赋予企业主体的权利和义务。

近日，中央全面深化改革委员会通过《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。官方多次定调，把国企降杠杆作为“去杠杆”的重中之重。王绛认为，国有企业负债率过高是个长期性的问题，成因主要三个方面：一是1979年以前，国有企业投资所需资金主要来自财政拨款，“拨改贷”改革后，国家对国有企业资本金补充极为有限，2011-2016年全国国有企业固定资产投资28万亿元，同期资本性政府补贴仅0.4万亿元。国有企业除少部分经营积累外，大部分投资资金来源于负债，企业资本金相对不足，资产负债率攀高，形成国有企业的资产事实上多数是银行的资产的局面。二是近年来国有企业为尽快做大做强，大量依靠融资进行并购扩张。三是企业觉得经营状态良好而形成冲动性负债。国有企业高负债率不仅给企业稳健经营带来隐患、侵蚀了实体产业的利润，还透发社会资本脱实向虚的问题。

国企改革的终极目标是什么？一些观点推崇新加坡淡马锡模式，认为其实国企改革的样本。王绛认为，国企改革应该没有终点。他谈到，“国资国企改革要继续围绕‘一管就死、一放就乱’的困局去展开，要继续推进政企分开、政资分开、所有权经营权分开的同时，加大对内部人控制的防控力度，深化国有企业内部机制改革，使其成为真正的市场经济主体。”

王绛认为，淡马锡作为新加坡财政部独资拥有的公司，以骄人的业绩受到国际社会的广泛关注，值得我们借鉴的经验很多。但如果据此认为国有资产管理体制应以此为蓝本，则是非常片面的。

国资委加快改革：对企业监管权力转移到企业股东会等主体

凤凰网财经《国子策》：十九大报告对国企改革提出明确要求，从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本，这意味着国资国企改革的理念和方式都会有重大的转变。那么，如何做好这一转变？您觉得应该从哪些方面入手调整？

王绛：党的十九大明确指出要做强做优做大国有资本，就当前国资监管而言，做强做优做大国有资本意味着要从管企业为主向管资本为主转变，以管资本为主来转变国资监管机构的职能。“资本”替代“企业”，不仅进一步厘清了国有资本的国家产权属性，也明确了其安全性、流动性、盈利性的资本特征。

新一轮国有企业改革仍然将坚持出资人主导，在国家层面推进国有资产的资本化管理。以国资改革带动国企改革，首先要进一步推动国有企业政企分开和政资分开，推动国有资本所有权与经营权分开。国资委要做到监管不缺位、不越位，定位于国有出资人机构的职责定位，将经营权真正放给有健全法人法理结构的国有企业，使企业真正成为充满生机活力的市场主体。

为此，国资委加快自身改革，全面梳理并优化调整具体监管职能，相应调整内设机构，取消多项属于企业在经营中的权力，不再直接管企业的具体经营行为，把对企业监管的权力转移到企业的股东会、董事会等主体，推动国有资本所有权与经营权分开。同时，加快国有企业现代企业制度建设，使国有企业成为能自我约束、自我发展的真正的市场经济主体，从而将能接住出资人赋予企业主体的权利和义务。

凤凰网财经《国子策》：国资委、财政部、证监会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》。这个办法对国企改革有何意义？

王绛：《办法》主要目的是要实现四项功能。一是统一制度、统一规则。将原分散在部门规章、规范性文件中的相关规定进行整合集中，修订形成了统一的部门规章，既提高制度的集中性和权威性，又方便企业执行，强化对上市公司国有股权变动行为的规范。二是涵盖的范围更大，明确国有资产分级监管，更加成体系，推动了全国经营性国有资产统一监管。三是合理设置管理权限。将企业内部事项，以及一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等部分事项交由企业负责。按照放管结合的原则，明确国有资产监督管理机构通过信息化手段加强监管，由国家出资企业审核批准的事项须通过管理信息系统作备案管理。四是减少重复规定，保持规则协调一致，对已有明确规定的事项不再作出规定。对需要细化操作流程、提高制度的可操作性的相关内容进行了补充。此外，《办法》增加了违反公平竞争要求的条款，确保各类所有制主体能公平参与国有企业改革。

应该说，该办法对统一全国国资监管规则、促进国资流动，调动企业自主经营积极性、推动混合所有制稳妥发展具有非常积极的意义。

国资委可能缩减涉及企业经营管理、超出出资人权责外机构

凤凰网财经《国子策》：按照2018年3月国务院机构改革方案的要求，为整合审计监督力量、增强监管效能，将国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，不再设立国有重点大型企业监事会。据媒体报道，审计署在内的相关人士正在起草相关机构改革方案。该方案内容可能包括，国有重点大型企业监事会的人事调整、机构调整等。您对这项机构改革方案有什么预期？为何要将监事职责划入审计署？未来，国资委在监管国企、国资时会扮演什么角色？

王绛：党的十九大明确指出要完善各类国有资本监管体制，改革国有资本授权经营体制，需要进一步加快政企分开和资企分开，国资委作为出资人机构应尽可能地去行政化，将政府公共职能移交给相关的职能部门。

我国国有企业外派监事会制度始于1998年，多年实践证明，监事会制度是党中央、国务院在新形势下探索中国特色国有资产监督体制的成功实践。监事会监督是以财务监督为主，也包括对董事会决策监督等诸多方面，事实上担负了企业外部监督和出资人监督的双重职能，在防止国有资产流失、制约内部人控制等诸多方面发挥了重要重要作用。

当前，随着以管资本为主加强国有资本监管，就要进一步厘清出资人监督和外部监督的职责界线。监事会划入审计部门，是进一步强化对国有企业的外部财务监督的重要举措。而出资人将严格依据所出资本行使出资人的各项权利，同时接受包括其他政府职能部门、社会舆论等方面的外部监督。外部监督与出资人监督各司其责，相互配合补充，从而使各类监督于法有据，形成合力，更为有效。

随着监管方式的转变，国资委可能缩减涉及企业经营管理、超出出资人权责外的机构，进一步突出出资人职责，如管资本、管规划、管法人治理结构等。

凤凰网财经《国子策》：国资委主任肖亚庆提到第三批央企混改试点名单将在上半年公布。您认为第三批试点会在哪些领域有侧重？对比前两批，您认为会有什么大的区别？

王绛：混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口，要积极稳妥推进。发展混合所有制有两方面的基本目的：一是通过股权多元化改革，优化治理结构，提高我国国有企业的活力；二是通过混合所有制改革，活化国有资本，充分发挥国有资本的影响力和带动力。发展混合所有制的根本目的是要壮大国有经济，而不是做小做弱做没国有经济，更不能通过混合所有制改革，通过流失国有权益暴富一小批个人。

国资委成立以来一直大力推动混合所有制发展，目前国资委监管的中央企业各级子企业改制面达到97.8%，混合所有制企业户数占比超过2/3，上市公司资产占比超过63%，80%以上利润由股份制公司实现，中央企业混合所有制改革取得了明显的成效。

下步，深化国资国企改革，稳妥推进混合所有制，应继续坚持以完善企业治理结构、提高国有企业活力，放大国有资本为主要目标，坚持国有资本功能分类基础上，配合相关行业改革，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞一刀切、不搞全覆盖、不搞时间表，因地制宜，因企制宜，稳步推进。

上轮国企改革出现了较多内部人控制和国有资产流失现象

凤凰网财经《国子策》：这一轮国企改革和上一轮国企改革的本质区别是什么？这一轮国企改革进展符合预期吗？国企改革在推进过程中比较大的阻力是什么？

王绛：本轮国资国企改革与上世纪90年代国企改革有本质的不同，上世纪90年代的国企改革“抓大放小”，基本上是以甩包袱的形式出现的，实际上是由企业自身和政府相关部门主导的改革，出现了较多的内部人控制和国有资产流失现象。

2003年党的十六大以后确立了“三统一、三结合、三分开”（即权利、义务和责任相统一；管资产与管人管事相结合；政企分开、政资分开；所有权与经营权分开）国有资产监管模式，实质上确定了以出资人意志为主导的国有企业改革方向。党的十八大以来，随着1+N政策的出台，进一步完善了出资人主导的国资国企改革，并进一步明确了以管资本为主的国资监管体制，各项了取得了明显的成就。中央企业资产从2003年的6.9万亿增长到目前的75万亿，企业的活力大幅提高，涌现出一大批具有很强市场竞争力国有企业，入围世界财富500强的中国大陆115户企业中，国有企业占82家，央企占48户。

深化国资国企改革，就要进一步贯彻落实党的十九大指出的“完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”要求，进一步完善国有企业的法人治理结构，防止内部人控制，加强和完善国资监管，做到放不乱、管得住，促进政企分开、政资分开及国有资本所有权与经营权分开，做强做优做大国有资本，壮大国有经济。

国有企业负债率过高主要有三大原因

凤凰网财经《国子策》：官方多次定调，把国企降杠杆作为“去杠杆”的重中之重。近日，中央全面深化改革委员会通过《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。您认为，造成国企高杠杆的根源是什么？债转股能够实质性降杠杆吗？如何有效降杠杆，您有什么建议？

王绛：推动国有企业供给侧结构性改革的一项重要内容就是“去杠杆”。当前，从全国范围看，供给侧结构性改革还没完成，国有企业、中央企业“三去一降一补”任重而道远。

国有企业负债率过高是个长期性的问题，成因主要三个方面：一是1979年以前，国有企业投资所需资金主要来自财政拨款，“拨改贷”改革后，国家对国有企业资本金补充极为有限，2011-2016年全国国有企业固定资产投资28万亿元，同期资本性政府补贴仅0.4万亿元。国有企业除少部分经营积累外，大部分投资资金来源于负债，企业资本金相对不足，资产负债率攀高，形成国有企业的资产事实上多数是银行的资产的局面。二是近年来国有企业为尽快做大做强，大量依靠融资进行并购扩张。三是企业觉得经营状态良好而形成冲动性负债。国有企业高负债率不仅给企业稳健经营带来隐患、侵蚀了实体产业的利润，还透发社会资本脱实向虚的问题。

国有企业的高负债引起了党中央、国务院的高度重视，下发文件规范企业负债行为，其中债转股是一项积极举措，在很多企业取得了良好效果，效果需要对试点情况进行进一步研究。

由于行业、企业特点不同，降低负债率问题需要对企业进行分类研究，不同的功能和不同市场地位的企业应采取不同标准。债转股的效果显然不如直接补充国有资本金。除了债转股以外，仍需进一步加强对目前高负债、亟需补充现金流的企业的关注。

凤凰网财经《国子策》：今年的政府工作报告提出，“深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。”目前，在中央企业层面，国有资本投资公司试点有8家，国有资本运营公司有2家。目前，这些试点工作的进展是否符合预期？未来，是否进一步扩容？两类公司的指导意见一直未发布，为什么？如何有效的推进这两类公司改革？

王绛：党的十八届三中全会以来，中央企业、地方国有企业积极展开了国有资本投资、运营公司试点，在提高国有资本流动性、优化布局结构，实现有进有退、发挥国有资本整体协调性、做强做优产业主业、培育新的经济增长点等诸多方面并取得了非常良好的效果。

下步，在总结前两批试点的基础上，应视国资布局结构调整的需要、产业和企业发展情况，稳步推进。避免出现一窝蜂、不顾实际地争抢授权的情况。

加快推进两类公司改革要坚持做强有优做大国有资本、壮大国有经济的基本原则，要与与供给侧结构性改革目标相结合，与国家产业调整目标相一致，与国有企业功能定位相匹配，做到活化国有资本，完善企业治理结构的目标。

凤凰网财经《国子策》：在博鳌亚洲论坛上，央行行长易纲公布了系列金融开放的时间表，放宽了金融领域的持股比例。国资委多次提出引进更多的外资参加混改，您认为，未来会不会有一些新的措施引入外资参与国企混改？会不会股权的比例有改变？外资参与混改，您有什么建议？

王绛：国有企业混改从未拒绝外商。加入WTO以来，国企改革一直按照商务部的相关规定和要求对外商敞开大门。

但从国际通行的规则来看，各国均有禁入或限制进入的领域。中国也不会例外，中央企业有些处于涉及国计民生、国民经济命脉的行业，有些还处于涉及国家安全的敏感领域，还有些是根据WTO议定书可以在一定时期保护的国内弱势行业，因此也会出现完全禁入或禁止控股的行业和领域。

因此，中央企业将在功能定位分类的基础上，根据需要加强与世界各国企业的交流与合作，虚心学习一切先进技术和管理经验，加大开放水平，为打造具有全球竞争力的世界一流企业打下基础。

淡马锡模式作为国企改革蓝本是非常片面的

凤凰网财经《国子策》：您认为，未来国企改革的终极目标是什么？可能是新加坡模式还是目前的模式？

王绛：当前我们处于一个知识快速进步的时代，以知识和技术引领人类和社会飞速向前发展。由于经济技术的发展，生活形态、生产形态、产业形态、管理形态等各方面都在日新月异地变化，国有企业承担的任务和功能今后也必然变化，如现在的稀缺性产品，将来很可能就不再稀缺。现代的企业管理方式和理念与传统管理已经出现很大不同，当代的管理方式也必然被今后的管理方式所淘汰。从这个意义上看，国企改革应该没有终点。

但近期看，国资国企改革要继续围绕“一管就死、一放就乱”的困局去展开，要继续推进政企分开、政资分开、所有权经营权分开的同时，加大对内部人控制的防控力度，深化国有企业内部机制改革，使其成为真正的市场经济主体。

淡马锡作为新加坡财政部独资拥有的公司，以骄人的业绩受到国际社会的广泛关注，值得我们借鉴的经验很多。但如果据此认为国有资产管理体制应以此为蓝本，则是非常片面的。首先，淡马锡是一个纯商业机构，它完全按照商业利益进行判断和行事，“商业原则”就是一切以市场化为前提,而国中央企业肩负着中国实现跨越式发展、特别是产业发展的重要任务，不能做“有利则来、无利则走”的简单市场投机者。

其次，淡马锡的业务类似于主权投资基金，主要业务是进行全球股权投资组合，资本运营目标是最大化投资回报。而国有企业却不止有保值增值的任务，还必须承担公益性任务、保障性任务等，只有在纯竞争领域、部分经济发展任务和国有资本调整任务不重的地区和城市，可以将淡马锡作为借鉴目标。

其三是国情不同，新加坡国土面积、人口均不及中国一个直辖市，产业单一。而中国是一个人口众多、具有健全产业体系的大国，国有经济不仅是支撑国民经济发展的基础，还肩负实现产业转型升级、跨越发展的重任。淡马锡2014年资产总量仅900多亿美元,而中国仅国资委监管的央企总资产折合美元就超过10万亿，因此，在中国仅依靠几个淡马锡，不可能完成国有资本保值增值、确保国有经济向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的重任，更不可能实现引领中国产业高端化发展，促进中国经济社会跨越式发展的重任。

（以上采访为王绛先生个人观点）