广东尝试“三老纪委”制衡村委会 保持中立性成难题

2009年11月14日 00:2021世纪经济报道 】 【打印共有评论0

本报记者 叶石界 梅州 广州报道

芳心村支书、村委主任谢建祥喜欢用一个例子来说明监事会的意义。

芳心村有一段灌溉渠道在发大水的时候被冲垮,村民找村干部反映后却没有得到及时的解决,于是村民向监事会反映情况。

监事会成员向村委会施压,村委会很快提出了采取村集体出资一部分、该片村民出资一部分修建水渠的方案,在监事会和村民同意之后付诸实施。

建立制衡村委会的监事会——这一模式自2007年发轫于粤北梅州蕉岭县芳心村,目前已经在当地20多个村得到推行。

蕉岭县纪委书记卢尧生表示,村监事会的建立,就如同在农村设立了一个“纪委”,是一个专门监督村委会的机构。

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英对本报分析,蕉岭模式的特点在于:国内其它地方的改革主要集中在对村财务的监督,蕉岭模式则是一种全面的监督。“在中国农村现实制度的框架下,蕉岭模式是一个很好的做法——虽然不是终极模式。”

“三老”组成“纪委”

芳心村的监事会成员共有5名,分别来自于村内的五个片区。

监事会成员由本村的党风廉政建设监督员、农村老干部老同志、县镇人大代表等各类有较高威信的村民组成,任期为一到三年。

“之前在村里做过调研,村民对这类威信较高的村民更加信任,所以村委会便提出了这样的人选条件,然后在相应的片区由村民代表会议按照这个条件去民主选举出来。”谢建祥解释。

按照蕉岭县制定的《村务监事工作制度》,监事会不参与村务决策与管理,只参加对村务的监督与检查,监督内容为财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等。同时,定期收集群众的意见向村委会反映,向镇纪委反映监事会工作开展情况。

为了避嫌,上述工作制度规定了村干部及其配偶、直系亲戚和村财务人员不能进入监事会。

而作为回报,每个月由村集体财政给予象征性的20元作为工资。

卢尧生解释,这个工资是村民代表要求支付给监事员的。“监事员本来不要的,但是村民代表会议坚持认为这是为村里做事,监事员的待遇应该跟村民代表享受一样的待遇。”——芳心村的村民代表也是每个月享有20元的工资。

而为了进一步保证监事会的效力,2008年开始,在试点村试行村民代表会议召集组制度。

芳心村召集组的成员也是5个。成员的特征还是“三老”(老干部、老党员和老同志)。

卢尧生表示,召集组最关键的功能在于:在干部不称职的情况下,可以根据法律召集村民大会罢免村干部。

由此,芳心村便形成了村民代表大会决议、村委会执行、监事会监督的粗略治理框架。

县纪委推动

对这一模式形成的背景,蕉岭模式的操刀者卢尧生解释,在2007年,考虑到村委会权力过大、村民上访率高的情况,必须要设立一种监督机制。“我们去其它地方作了考察,也在网上了解了情况,最终形成了这一种机制。”卢尧生说。

蕉岭县纪委的一份调查报告显示,当前农村监督工作主要由理财小组、村民代表及上级各类机关来承担,实际操作过程中,却往往出现监督失效的情况。

“我们的思路是动员和组织乡村社会和村民力量,组织成立这一监事会的方式介入民主监督。”卢尧生表示。

实际上县纪委的推动,采用的是渐进式——目前相对于蕉岭县所有村庄,正在实行这一机制的还占少数。

卢尧生解释,如果一开始太强力推动,这一机制可能会流于形式。“我们是想通过试点的效果来感染其它村的村民,让他们看到好处后能更主动地接受这一机制。蕉岭县要普及这一机制,可能还需要两三年。”

由纪委推动的一个现实考虑在于,在县、镇纪委引导下建立村务监事会,并由镇纪委定期召集监事会会长召开专题会议,听取监督工作的情况,可以起一种“撑腰者”的角色。

卢尧生说,“如果那个村干部真的存在严重的问题,我们会告诉监事会可以怎么运用村民组织法对他进行惩处。这样,虽然不参与决策,但是上级纪委的直接关注,还是会给村委会形成压力的。”

保证中立性成难题

陈奕敏对本报表示:“与温岭模式注重村民的参与决策相比,蕉岭模式的重点在于探索更独立的监督。”陈是浙江温岭市民主恳谈工作办公室副主任,主导过曾经轰动一时的浙江乡村基层治理的温岭模式。

陈奕敏评价,芳心村模式其实是把国家民主复制到了村级基层治理。

不过,正如蕉岭县干部坦承的:目前监事会模式还在探索中,其中最核心的问题是:如何保证监事会的中立性?

一是选哪些人、怎么选。

按照上述监事会工作制度,监事员资格是由村委会提出来的。“这一点不能完全保证监事会与村委会没有关联性。”一位观察人士表示。

而由村里更有“威信”的成员来担任监事会成员,被解读为乡绅治村的兴起。陈奕敏表示,“以后的趋势,还是要激起普通民众参与,培养更大范围的民主。”

二是对监事会的补贴或曰工资问题。

监事会的补贴由村财政出,这不仅会加重比较贫穷的村的负担,或者成为他们拒绝推行监事会的理由。而党国英等观察者质疑的是,村级财权掌握在村干部手里的情况下,那不是让村干部花钱买被监督?

三是监事会的参与动力问题。

按照县纪委一份关于蕉岭县村务监督模式的调研报告,在试点村中,监事会参与村务监督主要还是靠村委会邀请。

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