地方政府举债已超过地方财政收入2倍 多以土地作抵押

2010年10月11日 15:59新财经 】 【打印共有评论0

地方政府举债超过了地方财政收入的2倍,而且,很大一部分地方融资是以土地作为抵押。这不仅加大了地方财政的风险,也加大了银行的风险

地方债风险几许

文/本刊记者 李 斌

2009年,中国政府为了应对全球金融危机,各地方政府大量举债投资,并多以土地为抵押。由于土地和楼市的前景不明,未来债务风险也在积蓄加大。巨额的地方债如何偿还?风险谁来埋单?《新财经》记者专访了国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松和社科院金融研究所研究员易宪容。

金融危机放大了地方债规模

《新财经》:目前来看,中国的地方政府融资平台的总体状况怎样?

巴曙松:根据中国银监会的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外,根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,地方政府公开可以计算的总债务截至6月末已超过8.42万亿元。

根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县的本级债务率超过100%,最高的达364.77%。在成熟市场,债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一,美国政府规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%~120%;新西兰政府要求地方政府债务率要小于150%;巴西政府规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)要小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)要小于120%。根据国际标准,中国地方政府的债务,总体上处于可以承受的债务水平,但有少数地区债务率超过200%,反映了这些地方政府确实存在过度举债行为,值得关注。

《新财经》:地方融资由来已久,金融危机后,经济刺激政策使地方债在原来的基础上又增加了多少?风险在原来的基础上放大了多少?

易宪容:2008年下半年,美国金融危机爆发后,中国则在没有发生金融危机的情况下采取比美国更有力度的救市政策,从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿财政政策推动下,地方政府闻风而动,利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款,用于地方政府的融资项目。凡是能增加投资的渠道都要增加投资,凡是能上马的项目都要上马。在短期内,地方政府债务急速增长。

来自监管部门的相关资料显示,目前,全国各级地方政府融资平台有9000多家,2009年末,地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%;2009年,新增银行贷款3.05万亿元,占2009年全部新增一般贷款的34.5%,为地方政府当年财政收入的50%以上。

在政府融资平台贷款中,项目贷款余额在6万亿元以上,超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看,债务率为97.8%,部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道,某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元,2009年迅猛上升到60亿元,为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上。足见地方融资平台增长速度之快。

不过,在地方政府融资平台的膨胀过程中,由于有前车之鉴,四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度,于是,地方政府项目融资主要伸向了自己可以控制的城市商业银行和农村信用社。在这个过程中,地方政府融资平台公司往往在借助于地方政府的权势基础上,采取各种套取银行资金的方式。比如,地方政府利用与银行之间信息不透明或自身的强势地位,违规侵占信贷资金,损害银行利益;改变资金约定用途,挪用信贷资金;占用信贷资金,长期不归还等。使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。

地方融资项目投资收益低

《新财经》:据国家审计署的报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。在目前地方财政已经举债的情况下,这部分资金怎么解决?

巴曙松:根据中国银监会的统计,仅2009年一年,地方政府债务至少增加了3.47万亿元,这些债务最终都得由地方政府承担。

迅速上升的地方债务,意味着实际新开工的项目数量在增多,可能存在地方配套资金没有足额到位的问题。针对资金没到位问题,相关部门也在加强监管。但由于银行贷款是地方建设资金的最主要来源,银行贷款退出后,地方融资平台将出现资金缺口,如果资金补充渠道不通畅,无疑将波及在建工程的后续投资。对于这部分资金缺口,地方政府可以通过加快城投债券市场、资产证券化市场、租赁市场等多种渠道来解决。

实际上,中国地方政府债务风险主要集中在银行贷款上,城投债风险相对较小,因为能够通过债券市场融资的地方融资平台质量相对较高,尤其是规范地方政府投融资平台贷款的相关要求出台之后,地方融资平台资产和业务都将更加严格。此外,大力发展城投债市场,有利于加大地方融资平台直接融资比例(目前该比例仅为5%),并且,城投债期限一般是根据基础设施建设项目周期的长短来设计的,因此,能够与项目周期较好地匹配。

《新财经》:地方政府举债建设这么多项目,投资收益情况怎样?

易宪容:可以看到,地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主,其商业化、市场化程度低,因此,投资收益率低,甚至没有投资收益。更为重要的是,这些城市基础建设项目,往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式,很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”,也就是以公益性项目的名义,把项目预算无限增大,以便加大项目标总量,提高寻租设租的机会,人为制造基础建设的产能过剩。

我们只要观察国内大小城市的街道、公路、公园、河堤工程,就会发现,这些工程的规模一个比一个大。这样做的目的,并非是国内地方政府有钱无处可花,也不是地方政府热心公益事业,为当地居民增加更多的公共福利,真正的目的则是要增加这些项目的标的和预算。比如,最近在浙江一个山区县城发现,这个县城本来就建在山里,土地资源十分缺乏,但是,当地政府则把最大的一块土地资源建成了中心公园。还有,山东有一个县级市,人口只有30万左右,但是,城市的主要街道与公路都建成了双方六车道,每天在路上行驶的车辆却非常少。还有,北京的五环路,所有的进出口引桥,都修得无限长,这些设计是非常浪费的,从中可以看到很多地方政府建设项目其中的奥妙。

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作者:    编辑: madj
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