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铁道部:最后的堡垒

2011年03月04日 22:54
来源:华夏时报

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本报记者 张智 北京报道

从结果反推过程,终会发现,这样的过程必然会有这样的结果。

刘志军案发,将长期以来隐藏在庞大铁路系统深处的弊端推上风口浪尖,其在高铁光辉掩映下的种种怪现状终于露出冰山一角。

这几乎是一个完全独立的“小社会”,现在它是体制改革中最后的堡垒。

从改革开放初期,社会就开始从计划经济向市场经济转化。一大批政企不分、事企不分、机构重叠、职能交叉、效率低下,缺乏活力和竞争机制的弊端暴露出来,随即在改革中发展成为新的经济体制,旧的则逐渐转化成历史。

然而时隔多年,仍有一个部门仍大致保持着原样,这就是铁道部。

从1980年代的“全路大包干”、90年代的“建线达标”运动、2003年宣告失败的“三分改革”,到近期的“跨越式发展”、“网运分离”、“主辅分离”等,铁路系统各式各样的改革从未停止,但一直效果甚微。

全国政协委员、著名经济学家厉以宁对此解释说,当前铁路部门很难改革,这是因为铁道部是一个独特系统,改革经验需继续积累。

独特的体制

铁路系统俨然是一个“小社会”。

“林业、渔业和铁道部,都有自己的武装力量,这是很不正常的。国家专政机器应该统一管理。”国家发改委运输研究所研究员董焰对《华夏时报》记者这样评价。

早在2003年铁路系统在推行“主辅分离”改革时,就逐渐剥离学校和医院,并提出要剥离铁路公检法。然而,时至今日,仍难看到成效。

事实上,不仅是公检法分离,政企分开也止步不前。

“铁道部没有破产的危险,因为国家最终会为它的坏账兜底。”南开大学城市与区域经济研究所研究员刘维林对本报记者称。

对于“不会破产”的铁道部来说,其自身成本清算和收入分配是和一般企业不同的。

“各铁路局的成本清算和收入分配更多是由铁道部决定的,收入全部上缴铁道部,然后按照各地区情况下拨,形成财务交叉补贴。”一位铁道部人士对本报记者介绍,“这样能保持铁路的公益性不受经营状况所影响”,但直接弊端是,收入无法反映各个运输企业的经营水平和实际收益。

这样集政、资、企、事于一身的体制,虽然在计划经济时期,曾经为国家铁路建设起过重要作用,但改革开放以后,混乱的体制使铁路行业成了国民经济中投资效率最差的行业。

“这就相当于吃大锅饭,对于挣多挣少一个样的制度,很难想象他们会用心经营。”一位铁路专家表示。

这样的制度状况让不少有兴趣的民资和外资却步——尽管在历史上曾经出现过民营铁路,但无一不惨淡收场。

而和铁道部直接生意往来的公司,则要面临“玻璃门”的尴尬。“进不去。”生产密封条设备的上海万宏动力能源有限公司总经理金祥生简洁地表示。

“小社会”的另一个后果是,财务问题不断加剧。尽管铁道部官员不止一次地出面澄清,表示目前债务水平处于安全线以内。然而,融资模式的单一,使得债务不断累加,仍是悬在心头的大患。

单纯依靠铁道部的努力去股市“圈钱”,去说服地方政府、大型国有企业甚至民营企业投资,所能融通来的资本可以说是杯水车薪,而完全依赖国家开发银行、商业银行甚至国际金融组织的贷款,又会为未来铁路运营的亏损埋下伏笔。

危险的旅程

事实上,缺乏统筹规划不仅表现在产业发展与改革重组方面。

“我们铁路的许多改革经验都是从国外学回来的,根本没考虑国家现实情况。”北京交通大学经济管理学院副教授李红昌对本报记者介绍。

据了解,此前铁道部高层从国外考察回来,引进了欧美发达国家的经验,开展“路网分离,网运分离,客货分离”的三分改革。然而几个月下来,所有的客运公司严重亏损,当时的郑州铁路分局1年亏本几千万。改革不得不在进行了1年9个月后,被铁道部叫停,宣布恢复原有体制。

“当时改革方案的出台同样可以用草率来形容,欧洲国家的铁路系统规模甚至连中国一个省区都不及,美国铁路在国内的地位早已退居其次,甚至出现了拆路还田的事情,迥然不同的国情,怎么能简单地照搬?”一位媒体人表示。

频繁的改革没有取得显著的效果,社会各界对铁路效率以及服务质量的抨击,一年胜过一年,铁路员工们的待遇与其他行业的差距也越来越大。大量的人力和财力被空耗,提高服务效率和内部职工待遇也变得愈发艰难。

然而,更严重的问题是内部信息的不透明。“内部消息、小道消息,成了人们了解铁路改革动向的主要渠道,连铁路局的中层官员们也不例外。”

据了解,此前撤销分局改革时,整个决策出炉的过程异常神秘,下来传达改革命令的副部长竟然是到达后才被电话告知最终的改革方案。

而从建立分局,到取消分局,短短几年时间,大量铁路员工职位变动,人心浮动,加上资金损失,能看到的几乎多是弊端。

铁路决策的神秘性也普及到招标上。业内人士透露,铁道部的一些招标项目,是“说给谁项目就给谁项目,关键是看关系搞得怎么样”。

据了解,铁路招标领域涉及的内容很多,从上至下至少几十层环节,从铁轨、机车到信号灯、控制系统,再到火车站建设、内部装修、站台服务等,项目很多,评标等环节的决定权都在各路局段部门。

如何攻克这个堡垒

2008年,正值大部制改革,成立大交通部趋势明显。然而,最终由于铁路体制改革不完善而被分离出来,没有并入大交通部。

“改革远不像想像的那么简单。”李红昌表示。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚对本报记者称:“如果是单独成立一个铁路公司,而将管理职能划归交通部,那这个公司实际上还是铁道部,只是多了一个婆婆。”

“中央没有下定决心动铁道部,那么改革就不会有太大进展。”董焰表示,“所有的改革都是自上而下的,反之无法成立。更何况铁道部是没有自发改革的动力的。”

然而,更大的阻碍可能是改革目的的不明确。“任何一项改革,一定是为了促其发展,不会有要让其倒闭的改革。现在铁路正在高速发展中,怎样改革才能让其更快发展,这个问题才是改革突破的难关。”罗仁坚表示。

一位内部人士也认为,铁路作为环状企业,牵一发而动全身,必须慎之又慎。不仅方案很重要,要保证方案的成功推行,还必须有一系列配套的辅助机制。这其中包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、铁路内部收入和清算制度的改革等等。

然而,“如果等着一个完美的方案,再照着去做,这个可能性非常渺茫。”

“在铁路体制改革中,政企分开也好,网运分离也好,都是改革的一种手段,而不是目的。改革铁道部的目的是什么,这个问题,从上到下,都处在一种混沌中。这是铁路体制改革无法推进的最大原因。”罗仁坚称。

 

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[责任编辑:wangkt] 标签:铁道部 改革 铁路 交通部 
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