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专家曝铁道部以政企分开会影响国防安全为由反对改革

2011年05月27日 13:15
来源:《财经国家周刊》 作者:孙莹 刘亮

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记者 孙莹 刘亮

调整发展思路、放开经营自主权、酝酿市场化改革……铁道部近期动作频频。 在经历了高铁建设的快速发展之后,铁路改革走到了一个新的十字路口。

“十年磨一剑”,铁路改革曾经历了怎样的曲折反复?哪种模式最适合中国铁路发展?此次再度走在风口浪尖,铁路改革将何去何从?

围绕上述问题,《财经国家周刊》记者近日专访了曾参与电力与电信改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹。

北美模式占优?

“根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信都有过按照这种模式重组的经历。”

《财经国家周刊》:最近铁道部在酝酿转换经营机制、转变政府职能,你如何看待这些新动作?

张昕竹:铁路部门这些改革,在我看来,整体上仍属于内部改革,还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的是什么?从根本来讲,就是为自己赢得外部改革、主要是管理体制改革的时间,延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。

铁路行业当然需要改革,虽然有来自于公路、航空等不同运输模式的竞争的影响,并且近些年来铁路行业有一些重要变化,比如提速、经营机制和激励机制的改革等,但铁路行业存在的诸多问题或深刻矛盾,意味着铁路仍需要改革。

表面看来,铁路系统这些年做得似乎很不错,一直在努力进行内部改革,但必须强调的是,它本来可以做得更好却没有做到,铁路改革延误存在很高的机会成本。

垄断最大的好处是可以过非常好过的日子,改革就要打破这个。应该承认,铁路行业的情况比较特殊,即使没有打破垄断,员工的日子也不太好过。过去这一直是一个谜,现在这个谜底揭开了,这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。

由此看来,铁路改革不但需要打破垄断引入竞争,还需要建立有效的治理结构。

《财经国家周刊》:铁路改革的模式有哪些?目前的改革倾向于哪种模式?

张昕竹:铁路改革思路很明确,就是通过政府管理体制改革,实现政企分开,打破垄断,引入竞争,建立有效的监管体制。

对于打破垄断引入竞争,铁路改革的一个重要内容是产业重组。总体来讲铁路重组有两种方案。一个是所谓的北美或美国模式,即网运合一模式;另一个就是以英国为代表的欧洲方案,即网运分离模式。

美国模式对监管的要求比较高,操作起来也相对复杂,而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰,今后比较容易监管。

我个人认为,未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应,否则会产生很多问题。如果监管能力不够,却选择了美国模式,那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。垄断固然很坏,但是比垄断更坏的是更多的垄断。

有关铁路重组改革的争议,基本上是在这两种方式基础上展开的。根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信,都有过按照这种模式重组的经历。

比如电信2002年改革,基本是沿着长江拆分,南边的叫中国电信,北边叫做中国网通。电力也基本沿用这个思路。

选择这样的改革方式,可能是因为这样重组比较容易操作。但我觉得只考虑短期操作性问题还不够,还需要考虑很多长远问题,比如重组后的监管问题。

改革关键点

“不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。”

《财经国家周刊》:铁路改革走过了怎样一个历程?

张昕竹:铁路改革阶段的划分可能有不同的说法。典型的说法是,铁路改革先是放权让利,然后进入铁路大包干时代,然后是承包制的持续阶段,接着是现代企业制度作为改革深化阶段等。

从更长的历史纵深来看,前面这些阶段都可以算作一个阶段。实际上,我国垄断行业真正的分界点,是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革。根据我的记忆,尽管在此之前,一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革,但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路,并正式启动垄断行业大规模改革。

改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组,当时的朱镕基总理直接抓这件事,当时的体改办主任王歧山和发改委副主任张国宝具体负责,吸收了各相关部门的领导和业内外专家后,成立了五个改革方案设计小组。

改革小组成立以后,电力、民航、电信陆续出台了改革方案,虽然时间并不完全同步,但可以说,在以前历次改革的基础上,再经过这次改革,这三大行业都基本解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题,初步建立了适应中国国情的政府管理体制和政府治理结构。但这一轮改革后,唯一没有改革的就是铁路,尽管当初它也是改革的一个对象。

《财经国家周刊》:垄断行业改革的时候,铁路为什么没有动?

张昕竹:当时也提出了铁路改革的方案,方案基本符合国务院提出的垄断行业改革的基本指导思想,比如从管理体制来讲,要实现政企分开,成立监管机构等,但是铁道部的人是反对的。

铁道部的理由是,铁路在中国是朝阳产业,仍然需要大量投资,需要集中力量办大事,不能因为体制改革而使行业太分散。另外,体制变了会影响协调问题,最后影响运输安全问题。另外还提出一个很有意思的理由,认为政企分开后,铁道部控制力可能会减弱了,一旦国家有危难,会影响国家国防安全。

我个人觉得,可能是决策层被这些理由打动了,认为客观上铁路还是要继续大力发展,怕改革可能会出问题,所以铁路改革就搁置了。

《财经国家周刊》:当时铁路改革选择的模式是什么?

张昕竹:当初讨论时,大家对于政企分开并没有争议,争论的焦点主要是重组方案,可以说争论得很激烈,有些人赞同北美改革模式,有些人赞同欧洲模式。其中网运合一是按照地域,在现有铁路局基础上进行横切;网运分离则是把上下游分离,对具有自然垄断特征的路轨和站台等基础设施进行监管,同时成立几个客货运输公司进行竞争。

但我记得最后的结果和方案比较偏重于美国模式的网运合一模式,因为这个思路操作相对比较简单,更重要的是可以最大程度,保留现有铁路局的利益格局,或者说保留现有铁路部门的利益。

但是,我认为美国模式对监管要求极高,其中最主要的是在重组后,为了保证形成公平有效竞争,需要制定公平合理的接入价格或清算价格。如果后期监管能力跟不上,比如不能保证公平合理接入,根据其他国家和其他行业改革经验,改革方案做得再好也没有用。

《财经国家周刊》:铁路改革的难点在哪里?

张昕竹:从短期看,需要冲破既得利益的阻碍,打破铁路改革的桎梏,进行铁路管理体制改革。但我相信,长远来看,政企分开必不可免,管理体制改革势在必行。所以,我认为铁路改革的关键还是监管政策改革,特别是接入或清算政策,这是国外铁路改革经验所证明了的。可以说,不管是政府监管也好,学术争议也好,大家关注的最关键问题就是接入政策问题。

实际上,即使没有经过重组引入竞争,铁路局之间也存在竞争关系,它们之间的结算不但影响各自的利益(收入分配效应),也会影响企业的经营激励(效率效应)。

比如,从北京开往上海的车,虽然北京得到卖票或货运的收入,但对旅客或货主提供完整的服务要使用沿线路局的线路和服务,如何合理补偿这些路局提供的服务?也就是说,收入有多少要给人家,或者人家的收入有多少要给我,清算要解决这个问题。在政企不分的时候,这个问题既不重要,也不难解决,虽然不同的路局也会为清算系数争吵,但是铁道部为了自己的经营目标,可用强制力来确定任何一个清算系数。

但在管理体制发生变化以后,不同企业的利益外部化,铁道部或未来的监管机构,很难再用同样手段解决这个问题,这是改革需要解决的最为关键的一个问题。

不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。但这个问题的难度还与重组模式密切相关。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。

监管体制亟待建立

“当务之急,也是最主要的,就是从体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。”

《财经国家周刊》:你在反复强调监管能力提升的重要性。现在的监管体制是怎样的状况?

张昕竹:清算是监管的一个重要的部分。选择改革方案以后,今后政府要做的,肯定主要是监管。我们监管体制还远没建立起来,包括很多层面的问题。

首先是监管目标不明确。正常的监管目标本来很明确,就是保证效率,兼顾公平,或者说从根本上保证消费者的利益,也就是说,作为被监管企业,其权利与义务是相对应的。

现在根本不是这样。企业好像忘记了自己作为垄断企业,或者被监管企业必须秉持的义务,比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。而且现在的考核体制也有问题,不太注重公益性,只考核业绩。

更重要的是现在的监管体制还没有理顺。这一点在铁路表现最明显。其他垄断行业改革的第一步就是政企分开,但是铁路连这一步还没有做到,既没有真正意义上的监管者,也没有实际意义上的经营者。

《财经国家周刊》:具体来说,造成这种状况的原因是什么?

张昕竹:现在的问题,首先和我们政府职能转换不到位有关,就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能,还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。这个问题已经讲了多年,但是至今没有完全解决。

更深层次原因还在于,我国的体制改革还有待于攻坚。应该说,垄断行业改革的主要目标,还是要建立适应市场经济的管理体制,监管改革需要取得实质性的突破。

现在监管体系改革的基本思路是,首先政企分开,然后政监分开,最终建立一个独立的监管机构,很多行业走出了改革的第一步,但第二步改革还没有开始,但铁路行业第一步都还没有开始。政企分开以后开始引入竞争,政监分开实际上解决监管独立性的问题,但我们还没有做到。

这些问题都涉及政府管理体制的问题,只能说一步一步地来,但我觉得至少从专业上把它独立出来,成立哪怕名义上的独立监管机构,经过不断的管理体制改革,经过较长的监管能力建设,最终成为一个独立的监管机构。

《财经国家周刊》:就铁路监管而言,未来该如何完善?

张昕竹:我认为当务之急,也是最主要的,就是从管理体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。

铁道部转换成什么样的监管机构,就看将来怎么分开,成立铁监会、交监会都可以选择。据我所知,很多国家都是大监管模式。铁路将来监管机构是个什么样,是一步到位,还是慢慢来,怎么重组等,都还是悬而未决的问题。

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[责任编辑:huxx] 标签:铁路改革 铁路行业 收入分配效应 
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