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铁路改革方向选择 解决接入政策问题最为关键

2011年05月30日 09:21
来源:财经国家周刊 作者:孙莹 刘亮

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专访中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹

调整发展思路、放开经营自主权、酝酿市场化改革……铁道部近期动作频频。 在经历了高铁建设的快速发展之后,铁路改革走到了一个新的十字路口。

“十年磨一剑”,铁路改革曾经历了怎样的曲折反复?哪种模式最适合中国铁路发展?此次再度走在风口浪尖,铁路改革将何去何从?

围绕上述问题,《财经国家周刊》记者近日专访了曾参与电力与电信改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹。

北美模式占优?

“根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信都有过按照这种模式重组的经历。”

《财经国家周刊》:最近铁道部在酝酿转换经营机制、转变政府职能,你如何看待这些新动作?

张昕竹:铁路部门这些改革,在我看来,整体上仍属于内部改革,还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的是什么?从根本来讲,就是为自己赢得外部改革、主要是管理体制改革的时间,延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。

铁路行业当然需要改革,虽然有来自于公路、航空等不同运输模式的竞争的影响,并且近些年来铁路行业有一些重要变化,比如提速、经营机制和激励机制的改革等,但铁路行业存在的诸多问题或深刻矛盾,意味着铁路仍需要改革。

表面看来,铁路系统这些年做得似乎很不错,一直在努力进行内部改革,但必须强调的是,它本来可以做得更好却没有做到,铁路改革延误存在很高的机会成本。

垄断最大的好处是可以过非常好过的日子,改革就要打破这个。应该承认,铁路行业的情况比较特殊,即使没有打破垄断,员工的日子也不太好过。过去这一直是一个谜,现在这个谜底揭开了,这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。

由此看来,铁路改革不但需要打破垄断引入竞争,还需要建立有效的治理结构。

《财经国家周刊》:铁路改革的模式有哪些?目前的改革倾向于哪种模式?张昕竹:铁路改革思路很明确,就是通过政府管理体制改革,实现政企分开,打破垄断,引入竞争,建立有效的监管体制。

对于打破垄断引入竞争,铁路改革的一个重要内容是产业重组。总体来讲铁路重组有两种方案。一个是所谓的北美或美国模式,即网运合一模式;另一个就是以英国为代表的欧洲方案,即网运分离模式。

美国模式对监管的要求比较高,操作起来也相对复杂,而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰,今后比较容易监管。

我个人认为,未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应,否则会产生很多问题。如果监管能力不够,却选择了美国模式,那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。垄断固然很坏,但是比垄断更坏的是更多的垄断。

有关铁路重组改革的争议,基本上是在这两种方式基础上展开的。根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信,都有过按照这种模式重组的经历。

比如电信2002年改革,基本是沿着长江拆分,南边的叫中国电信,北边叫做中国网通。电力也基本沿用这个思路。

选择这样的改革方式,可能是因为这样重组比较容易操作。但我觉得只考虑短期操作性问题还不够,还需要考虑很多长远问题,比如重组后的监管问题。

改革关键点

“不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。”

《财经国家周刊》:铁路改革走过了怎样一个历程?

张昕竹:铁路改革阶段的划分可能有不同的说法。典型的说法是,铁路改革先是放权让利,然后进入铁路大包干时代,然后是承包制的持续阶段,接着是现代企业制度作为改革深化阶段等。

从更长的历史纵深来看,前面这些阶段都可以算作一个阶段。实际上,我国垄断行业真正的分界点,是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革。根据我的记忆,尽管在此之前,一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革,但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路,并正式启动垄断行业大规模改革。

改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组,当时的朱镕基总理直接抓这件事,当时的体改办主任王歧山和发改委副主任张国宝具体负责,吸收了各相关部门的领导和业内外专家后,成立了五个改革方案设计小组。

改革小组成立以后,电力、民航、电信陆续出台了改革方案,虽然时间并不完全同步,但可以说,在以前历次改革的基础上,再经过这次改革,这三大行业都基本解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题,初步建立了适应中国国情的政府管理体制和政府治理结构。但这一轮改革后,唯一没有改革的就是铁路,尽管当初它也是改革的一个对象。

 

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[责任编辑:huangshuo] 标签:铁路改革 铁路行业 收入分配效应 
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