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铁路改革方向选择 解决接入政策问题最为关键(2)

2011年05月30日 09:21
来源:财经国家周刊 作者:孙莹 刘亮

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《财经国家周刊》:垄断行业改革的时候,铁路为什么没有动?

张昕竹:当时也提出了铁路改革的方案,方案基本符合国务院提出的垄断行业改革的基本指导思想,比如从管理体制来讲,要实现政企分开,成立监管机构等,但是铁道部的人是反对的。

铁道部的理由是,铁路在中国是朝阳产业,仍然需要大量投资,需要集中力量办大事,不能因为体制改革而使行业太分散。另外,体制变了会影响协调问题,最后影响运输安全问题。另外还提出一个很有意思的理由,认为政企分开后,铁道部控制力可能会减弱了,一旦国家有危难,会影响国家国防安全。

我个人觉得,可能是决策层被这些理由打动了,认为客观上铁路还是要继续大力发展,怕改革可能会出问题,所以铁路改革就搁置了。

《财经国家周刊》:当时铁路改革选择的模式是什么?

张昕竹:当初讨论时,大家对于政企分开并没有争议,争论的焦点主要是重组方案,可以说争论得很激烈,有些人赞同北美改革模式,有些人赞同欧洲模式。其中网运合一是按照地域,在现有铁路局基础上进行横切;网运分离则是把上下游分离,对具有自然垄断特征的路轨和站台等基础设施进行监管,同时成立几个客货运输公司进行竞争。

但我记得最后的结果和方案比较偏重于美国模式的网运合一模式,因为这个思路操作相对比较简单,更重要的是可以最大程度,保留现有铁路局的利益格局,或者说保留现有铁路部门的利益。

但是,我认为美国模式对监管要求极高,其中最主要的是在重组后,为了保证形成公平有效竞争,需要制定公平合理的接入价格或清算价格。如果后期监管能力跟不上,比如不能保证公平合理接入,根据其他国家和其他行业改革经验,改革方案做得再好也没有用。

《财经国家周刊》:铁路改革的难点在哪里?

张昕竹:从短期看,需要冲破既得利益的阻碍,打破铁路改革的桎梏,进行铁路管理体制改革。但我相信,长远来看,政企分开必不可免,管理体制改革势在必行。所以,我认为铁路改革的关键还是监管政策改革,特别是接入或清算政策,这是国外铁路改革经验所证明了的。可以说,不管是政府监管也好,学术争议也好,大家关注的最关键问题就是接入政策问题。

实际上,即使没有经过重组引入竞争,铁路局之间也存在竞争关系,它们之间的结算不但影响各自的利益(收入分配效应),也会影响企业的经营激励(效率效应)。

比如,从北京开往上海的车,虽然北京得到卖票或货运的收入,但对旅客或货主提供完整的服务要使用沿线路局的线路和服务,如何合理补偿这些路局提供的服务?也就是说,收入有多少要给人家,或者人家的收入有多少要给我,清算要解决这个问题。在政企不分的时候,这个问题既不重要,也不难解决,虽然不同的路局也会为清算系数争吵,但是铁道部为了自己的经营目标,可用强制力来确定任何一个清算系数。

但在管理体制发生变化以后,不同企业的利益外部化,铁道部或未来的监管机构,很难再用同样手段解决这个问题,这是改革需要解决的最为关键的一个问题。

不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。但这个问题的难度还与重组模式密切相关。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。

监管体制亟待建立

“当务之急,也是最主要的,就是从体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。”

《财经国家周刊》:你在反复强调监管能力提升的重要性。现在的监管体制是怎样的状况?

张昕竹:清算是监管的一个重要的部分。选择改革方案以后,今后政府要做的,肯定主要是监管。我们监管体制还远没建立起来,包括很多层面的问题。

首先是监管目标不明确。正常的监管目标本来很明确,就是保证效率,兼顾公平,或者说从根本上保证消费者的利益,也就是说,作为被监管企业,其权利与义务是相对应的。

现在根本不是这样。企业好像忘记了自己作为垄断企业,或者被监管企业必须秉持的义务,比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。而且现在的考核体制也有问题,不太注重公益性,只考核业绩。

更重要的是现在的监管体制还没有理顺。这一点在铁路表现最明显。其他垄断行业改革的第一步就是政企分开,但是铁路连这一步还没有做到,既没有真正意义上的监管者,也没有实际意义上的经营者。

《财经国家周刊》:具体来说,造成这种状况的原因是什么?

张昕竹:现在的问题,首先和我们政府职能转换不到位有关,就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能,还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。这个问题已经讲了多年,但是至今没有完全解决。

更深层次原因还在于,我国的体制改革还有待于攻坚。应该说,垄断行业改革的主要目标,还是要建立适应市场经济的管理体制,监管改革需要取得实质性的突破。

现在监管体系改革的基本思路是,首先政企分开,然后政监分开,最终建立一个独立的监管机构,很多行业走出了改革的第一步,但第二步改革还没有开始,但铁路行业第一步都还没有开始。政企分开以后开始引入竞争,政监分开实际上解决监管独立性的问题,但我们还没有做到。

这些问题都涉及政府管理体制的问题,只能说一步一步地来,但我觉得至少从专业上把它独立出来,成立哪怕名义上的独立监管机构,经过不断的管理体制改革,经过较长的监管能力建设,最终成为一个独立的监管机构。

《财经国家周刊》:就铁路监管而言,未来该如何完善?

张昕竹:我认为当务之急,也是最主要的,就是从管理体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。

铁道部转换成什么样的监管机构,就看将来怎么分开,成立铁监会、交监会都可以选择。据我所知,很多国家都是大监管模式。铁路将来监管机构是个什么样,是一步到位,还是慢慢来,怎么重组等,都还是悬而未决的问题。

 

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[责任编辑:huangshuo] 标签:铁路改革 铁路行业 收入分配效应 
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