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国铁民营化改革

2011年07月27日 15:21
来源:东方早报

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4年磨一剑,顶住既得利益集团压力

虽然,现在分散的铁道运营公司、铁路建设公司、铁路管理行政机构、运输安全委员会等各司其职,保持相对独立,保证了日本铁路高效而安全的运营,但这种架构并不是与生俱来,而是经历了多次巨大“痛下决心”的改革。

如今,日本国内有东海道新干线、山阳新干线、九州新干线、东北新干线、山形新干线、秋田新干线、上越新干线、长野新干线等多条新干线,分别由东日本旅客铁道(JR东日本)、东海旅客铁道(JR东海)、西日本旅客铁道(JR西日本)、九州旅客铁道(JR九州)四家铁道公司运营。

但当新干线开通时,这些铁道公司还没有诞生。那时候,日本全国运营铁路的机构只有一家:国铁。国铁是由日本政府100%出资的国有企业。成立之初的国铁完全是一个庞然大物,它囊括了铁路的建设、运营等全盘业务,并且当时还没有像样的监管机构。

这样的庞然大物在启动没多久后便逐渐无法适应市场。从1950年代末期,与有竞争力的私有铁路和其他运输方式相比,日本国有铁路开始逐渐丧失市场。

1964年,日本国铁第一次出现运营亏损,这种状况在随后的时间内逐年递增,到1987年,累计债务已达37.5万亿日元,企业无力筹措足够的资金来处理这些债务,政府也不可能进行无限制的补贴。于是,对铁路进行改革成为迫在眉睫的事情。

从1964年日本铁路亏损后,日本政府就开始酝酿对铁路进行改革,到1987年大规模改组之前,共进行了4次微调。这其中,包括1964年日本铁道建设公团的诞生。此前一直由国铁垄断的铁路建设正式从国铁剥离开来,由该公团负责建设。

然而,这些改革并未涉及企业深层次问题。

“拥有40万职工的国铁机构繁荣而反应迟钝,经营完全没有效率,对竞争没有意识。这反映在职员身上,则是没有服务意识,态度差,且工作不积极。”小林英夫告诉记者。他是日本早稻田大学教授,他曾多年关注从当年满洲铁路开始的日本铁路产业。

1981至1982年,由时任日本首相铃木善幸任命的一个高层委员会——第二届行政改革临时委员会在研究采取何种措施缓解国库危机时指出,日本国铁必须改组,并要求成立一个委员会——日本国有铁路改组监督委员会专门负责这项工作。该委员会于1983年开始履行职责。经过4年的深入研究,在日本前首相中曾根康弘任下,日本国铁进行了史上著名的“国铁分割民营化改革”。

改革的过程并不平坦,代表旧国铁利益集团进行了殊死的抵抗。其中最强大的抵抗力量则是来自旧国铁的工会,当时的国铁工会是拥有十万名会员的日本最大的工会,同时也是当时日本最大在野党日本社会党的支持母体。1985年11月29日,核心反对派们甚至对首都圈内的多条铁路线路同时发动了恐怖袭击。那一天,8个都府县的22条线路的通信被破坏,整个首都圈铁路陷入麻痹状态。

然而,这并没有吓倒时任首相中曾根康弘进行改革的决心。反而,因为在日本各大媒体如潮水般的谴责的影响下,原本摇摆不定的民意开始一边倒地支持国铁民营化。

政府职能发生根本改变

改革的结果是日本国铁被拆分,重组为1家全国性的货运公司和6家区域性的客运铁道公司。6家客运铁道公司分别是:JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州、JR四国、JR北海道。

改组后的日本铁路在债务分配上采用这样一种方式:总计37.5万亿日元的债务由本州三家JR公司(预计赢利状况比较好)承担14.5万亿日元,约占债务总额的1/3。其余的23万亿日元由政府设立的特殊法人机构——国铁清算事业团来承担。而1965年时拥有46万名职员的国铁在改革后几乎减少一半,仅剩27万人左右。

“如今来看,国铁民营化改革无疑是成功的、有魄力的一次改革。它直接实现了高效的经营,独立出去的铁道公司自食其力,相互竞争,努力提高自己的服务水平和安全性能。”小林英夫说。

通过国铁民营化后,日本新干线建设管理体制发生了深刻的变化,这种变化表现在三个方面。其一,国铁被分割为利益明确的主体。此时的日本铁道建设公团和各铁路客运公司之间是明确的市场交易关系。其二,日本铁道建设公团真正实现对新干线的建设、所有、委托经营的全面控制,重组后的客运公司不再对新干线建设负有任何筹资责任或管理责任。其三,明确了政府在新干线建设管理体制中的地位和作用,日本政府职能发生了根本转变。政府不再负责JR各铁路公司的生产经营,运输省铁道事业法和铁路经营法实现了对铁路依法管理。在铁路建设方面,政府主要负责审查新建铁路的勘测设计报告、线路运行速度、建设主体工程及概预算等,负责审批工程计划;在铁路运营方面,主要负责制定铁路技术标准,检查监督运输安全情况,审批运输价格,防止不正当竞争。

改革后的1987至1990年间,铁路公司的运输绩效十分明显。这期间,客运量年均增长5%,货运量年均增长10%,需求增加但成本由有所降低。

1990年代初,泡沫经济破灭后,经济衰退对铁路运输有所影响,但总体上各公司的客运量还是增加的。1996年,JR6家铁路客运公司共发送旅客89.9亿人次,比1985年增长了27.4%。运输量的增长带来了运输收入的提高,6家客运公司在运价未涨的情况下,运输收入1997年比1987年增长了24.2%。

更重要的是,运输安全和服务质量也得到了巨大改善。1997年日本铁路发生各类事故964件,比1987年的1479件减少了34.8%。

改组以后的一项民意调查显示,大部分日本国民认为,与国铁时代相比,铁路服务质量明显改善,旅客购票、乘车十分便捷,铁路站内、车内环境整洁,服务设施齐全,列车的正点率高。而且,在民营化后,此前一直停滞不前的新干线和新型车型的开发也得到长足发展。

 

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