政府系统优化是未来主要课题

《第一财经日报》:你指出的这个开放性演化非常有意思，也能解释中国改革的一些独到之处。但是我们知道开放性演化往往会有一个问题，就是各个部分的演化程度可能并不协调。有些领域已经很成熟了，而有些领域还比较稚嫩，或者还有待进一步探索。你觉得中国目前哪些方面是比较成熟了，已经找到比较适合我们的形态，未来长期会比较稳定？哪些方面还不够成熟，还会有比较大的调整？

史正富:预测未来其实很多时候是在表达愿望。就目前观察到的来看，我对经济层面的制度安排是最乐观的。虽然有种种问题，但是相对而言，它的自我调整和适应能力还比较强。企业制度、市场交易制度、企业的竞争力、产业的整合包括出口等，我比较乐观。我觉得中国的企业制度是世界上最有竞争力的企业制度之一。这里特别要强调一下中国的企业家。中国的企业家是中国现在企业竞争力中一个非常强大的组成部分。中国经济的竞争力某种意义上是中国企业家的竞争力。与世界同行相比，他们在年龄上有优势，知识结构上有优势，学习能力上有优势，拼命精神上有优势。世界上其他地方很少有这么大规模的企业家群体，差不多一天十几个小时一周7天都在想工作，基本上没有娱乐的时间。美国在经济大起飞、诞生大企业的那个时代这可能也是很普遍的，但是今天发达国家的主流公司都是社会大众的公司??上市公司，经营者都是聘用的经理人，而且经过这么多年的和平发展，社会上享受生活的想法比较深入人心，很少人能像中国主流企业家这么拼命。即便要素价格调整会对民营企业造成冲击，造成民营企业的洗牌，但我觉得这种洗牌是一个正常的市场选择的过程。经过这一轮选择，可能会有一批企业脱颖而出，代表中国在未来的世界市场上竞争。

相对而言，公共部门的制度安排比较令人担心，由于第三部门即非政府非营利组织目前还比较弱小，所以我主要说政府组织。最近的大部制改革是第六次机构改革了。不能说中国过去三十年政府制度改革的成绩不明显。没有政府制度的适当改革，过去三十年的改革成绩是哪里来的呢？毕竟中国政府在过去三十年经济发展中是一个主导的力量，经济成就本身就说明中国政府的制度安排一定有它合理的地方。一是前面提到的经济管理和经济体制创新上的地方分权制度；二是在过去三十年当中，政府的人才结构也发生了大规模的刷新，政府成员的素质、年龄、知识结构发生了革命性的变化。中国政府的人才素质在当今的世界上可以说是相当高的。

但从大规模组织的管理这个视角来看，我国政府目前的效能与效率水平还是存在很大问题的。比如一个比较大的问题是“国家权力部门化，部门权力个人化”，政府的日常管理中，对权力来源、部门权力和个人权力的规范还不够严格。第二个突出问题是立法过程缺乏监督和足够的规范，政府具体部门对社会、企业与个人的管理权限还没有得到合理的界定。目前很多立法都是国家行政主管部门的行政立法，这往往会导致两个问题，一是脱离社会复杂现实，引起多方面争议；二是带有浓厚的部门中心的倾向??主管部门自己立法，自然倾向于让自己工作更方便，权力更多一点。第三个明显问题是政府公务流程还相当粗放。中国政府除了中央各部委和省级政府，还有两千多个县，四五百个地级市……可以说是世界上最大规模的正规组织了。这个组织当中的组织结构、部门的设置、岗位的编制、责任权利义务的管理、人才的激励制度、财务制度、事权的划分等等都存在许多亟待解决的问题。

但是有人要问了，既然刚才说政府里的人才素质很高，为什么还会有这些问题呢？这就涉及中国政府部门的制度创新的一个缺陷了。地方分权的宏观政府制度和人才结构刷新，都是中央最高领导推进的改革，也就是说，过去三十年中国政府部门的改革，并没有像经济改革那样形成一个自发的、多层次的自主制度创新机制。我想提出探讨的是，在未来的改革中，中国的政府系统能否形成这种机制。

我没有用“政治改革”这个词，因为我觉得这个词含义太多。从行政组织和管理学的视角来看中国的政府组织，就可以发现它有着一堆的管理问题，流程不合理是个典型的问题??不管是办结婚离婚登记、办出国护照、办房产登记，更不用说经营企业所需要办理的许多政府管理手续，这些流程大多没有经过一个以效能为标准的审议、优化过程；它就是这样自发的，不知哪天形成的这样一个流程。这些问题和政治改革不是同一个层次的问题，但它们是每天都在发生的，对整个社会和经济的效率有着实质性的影响。我觉得这些方面的管理创新，或说政府流程再造，其实要比笼统地说政治改革更具可操作性。

总而言之，中国改革三十年，同1978年刚开始改革的时候相比，面临的问题是另一个层次的问题，这些问题和过去的问题不同，解决这些问题所需要的思想养料、战略、政策工具也和当年不同了，所以可能面临着新一轮的、更高层次的挑战。