推进“辖区财政”改革

在理顺政府与纳税人之间关系的同时，围绕政府间财政关系，一整套改革思路也已浮出水面。

谢旭人提出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。

规范财政转移支付制度。完善转移支付分配办法，科学合理设置转移支付因素和权重。规范专项补助政策，属于中央事权的，中央全额承担；需要地方共同负担的，逐步实行按项目或按比例分担。

“这是改革的方向所在。”安体富教授说。

安体富分析指出，目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。

因此安体富认为，应当根据各类公共服务具有不同的性质和特点，进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。

谢旭人同时提出，将进一步规范省以下政府间分配关系，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，强化省级政府对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任。完善辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配。将全面推进省直管县财政管理方式改革；因地制宜确定乡镇财政管理体制，推进乡财县管改革。

对此财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授就指出，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制，这样才能从根本上解决中国目前面临的基层财政困难问题。

其理由是，层级财政是以假设每一层级政府都具有相同职能为前提的，但实际上从中央到乡镇，每一级政府的职能并不一定完全相同。比如有些县乡，本身并不适合发展，没有条件发展，甚至按照主体功能区建设的要求，要被限制发展，甚至禁止开发。

所以，按照层级来理解财政体制、政府间财政关系，有一定偏差。不能强调每一级政府都各吃各的饭，因为在这个前提下，再用转移支付的办法去弥补，则一旦转移支付不到位，就会出现2005年以前的那种基层财政非常困难的窘境。

因此他主张建立辖区财政责任机制，使得每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任。“不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。”

在他看来，只有财力和事权相匹配，各级政府都去分担解决基层财政困难，“众人拾柴火焰高”，这个问题才可能得到根本解决。同时从管理角度来讲，中央政府针对省级单位的工作量就大大减少，而强化了省级政府的财政责任。